作者|張 瓊
責編|薛應軍
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日前，國家市場監管總局公布《計量校準管理辦法（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。意見反饋截止日期為2020年7月15日。筆者認為，《征求意見稿》在立法內容和立法技術兩方面具有改善空間。
立法內容的完善
首先，“監督管理”不宜作為立法目的。從立法體例上看，不宜把監督管理作為立法目的。《征求意見稿》的立法目的之一是規范計量校準服務的監督管理工作。這一表述易造成以往的計量校準服務監督管理工作較混亂或處于失序狀態。另外，《征求意見稿》第四章特設“監督管理”為獨立章節，僅設定4條規定，顯然與立法準備規范的內容不匹配。縱覽《征求意見稿》及作為其依據的《中華人民共和國計量法》的立法內容，二者在立法風格上存在明顯差異。具體而言，我國計量法的立法對象為計量器具和計量檢定，是構成法定計量單位制度的基本要素，用以全面評定計量特性和技術標準，故采取規制性表述居多，而《征求意見稿》的立法對象為計量校準，是企業自愿溯源的行為，以此確定測量器具的示值誤差，應以鼓勵式立法為主。因此，計量法尚未把監督管理作為立法目的，《征求意見稿》作為一部以鼓勵措施為主的部門規章也不必把監督管理作為立法目的。如需強調監督管理之于計量校準的重要性，不論從立法體例還是立法內容上都需要豐富監督管理的立法內容。 其次，建議豐富“監督管理”一章內容。《征求意見稿》第四章“監督管理”內容稍顯單薄，僅規定監督管理主體、方式、社會監督和嚴重失信的內容，缺少監督管理主體的權限和職責、監督管理對象、基本程序、復議或者訴訟的權利等必要性內容。在立法特色上，《征求意見稿》第四章具有較明顯的管理性質，缺少多元協同共治特色。筆者建議，明確監督管理主體的權限以及相應職責、管理對象，有必要根據計量領域對生活的重要性進行分類監督治理。例如，涉及面廣影響大的水、電、氣、通信等日常領域的計量校準可以作為重點監督管理領域，貿易類計量校準作為次重點監督管理領域。同時，監督管理基本程序的完善有利于規范執法權的實施，保障監督管理主體和計量校準機構的權益。設置復議或訴訟權利是對行政相對人基本權利的保障，確保計量校準機構在監督管理主體侵犯其合法、正當權益時能依法采取救濟措施。一言以蔽之，立法應當審慎賦予權力，更應當竭力保障權利，在踐行共享理念的同時，提升社會主體的參與感和幸福感。 再次，增加失信處罰的相應法律責任和過渡規定。《征求意見稿》第27條規定的嚴重違法失信的情形過于突兀。《征求意見稿》第五章“法律責任”并未設置與27條對應的措施。因此，建議在《征求意見稿》第五章增加對應第27條的法律責任。筆者認為，簡單把“計量校準機構兩年內3次無正當理由拒不參加市場監督管理部門指定的計量比對的”“因違反本辦法兩年內受到3次以上行政處罰的”等情形直接納入嚴重違法失信名單缺少過渡機制，容易對計量校準機構形成處罰的心理沖擊，建議在此基礎上，增加不列入失信名單但需警告的情形，形成多種措施結合的處罰體系，以便培育相關機構的守法意識。
立法技術的提升
首先要規范立法用語。《征求意見稿》作為國務院部門規章對全國皆有法律效力，立法用語應當明了、規范。《征求意見稿》多處出現“應”和“應當”的不同表述，如第17條第2款表述為“計量校準機構應在每年規定時間內”，但是第17條第1款、第3款皆采用了“應當”的表述。筆者認為，立法不宜縮寫，應當把立法文本中所有的“應”都表述為“應當”。同時，減少“其”的用詞頻率。《征求意見稿》包含具有指代詞功能的“其”至少有15處，稍顯累贅甚至指代不明確。如第11條規定，“計量校準機構應當建立計量校準服務實施人員能力培訓和考核制度，使其具備相應的計量校準專業技術或管理能力。”這里的“其”既可以理解為計量校準機構培訓了計量校準服務實施人員后，機構整體具備相應的技術或能力，也可以理解為計量校準服務實施人員在機構培訓后具備相應的技術或能力。考慮到該條款的立法目的是“人員要求”，建議修改為：“計量校準機構應當建立人員能力培訓和考核制度，確保所雇傭的計量校準服務實施人員具備相應的計量校準專業技術或管理能力。”建議盡量減少“其”字的使用頻率，以便達到表述簡潔、無歧義的立法效果。 其次，減少立法內容的不必要重復。法律義務是法律規定法律主體應當作為或者不作為的行為。法律主體違反法律義務必須承擔法律責任。《征求意見稿》第10條規定了計量校準機構的計量標準溯源義務、第12條規定了責任主體應當對計量結果擔責、第17條規定了計量校準結果的準確性義務、第21條規定了分包行為及相關義務。但第23條的禁止行為又包含了計量結果、計量標準溯源和分包的規定，這在一定程度上存在立法內容重復。在第10條、12條、21條已經把某一行為設定為義務規定的前提下，第23條作為獨立立法條款無需再重復前述立法內容，建議刪除第23條第3、4、5款，補充規定新的禁止行為或前文未以義務規定立法的行為。 最后，建議強化立法邏輯。《征求意見稿》第二章、第三章存在部分關聯性內容，但卻分開規定，邏輯稍顯凌亂，建議把關聯性內容連接規定：在第8條（能力和條件要求）后，接入第13條（能力保持）內容，因為二者都是對計量校準機構能力的規范。第12條（責任主體）適宜編排在第16條（保密義務）、第17條（計量校準機構義務和責任）前，二者具有較為緊密的邏輯關系。第10條（計量標準溯源要求）、第19條（計量校準依據）、第22條（結果可追溯性）適宜編排為上下條文，因為三者都是圍繞計量標準溯源這一核心問題展開的規定。第13條第2款關于公共服務平臺信息變更規定適宜規定在第9條（自我聲明）中，二者都涉及信息公共服務平臺的操作。第15條作為原則性內容具有抽象和概況的功能，適宜置于章節的首條，如第二章頭條或第三章的首條皆可。 （作者系西南政法大學行政法學院講師、地方立法研究院研究員）
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