作者|張 瓊
責編|薛應(yīng)軍
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日前，國家市場監(jiān)管總局公布《計量校準管理辦法（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。意見反饋截止日期為2020年7月15日。筆者認為，《征求意見稿》在立法內(nèi)容和立法技術(shù)兩方面具有改善空間。
立法內(nèi)容的完善
首先，“監(jiān)督管理”不宜作為立法目的。從立法體例上看，不宜把監(jiān)督管理作為立法目的。《征求意見稿》的立法目的之一是規(guī)范計量校準服務(wù)的監(jiān)督管理工作。這一表述易造成以往的計量校準服務(wù)監(jiān)督管理工作較混亂或處于失序狀態(tài)。另外，《征求意見稿》第四章特設(shè)“監(jiān)督管理”為獨立章節(jié)，僅設(shè)定4條規(guī)定，顯然與立法準備規(guī)范的內(nèi)容不匹配。縱覽《征求意見稿》及作為其依據(jù)的《中華人民共和國計量法》的立法內(nèi)容，二者在立法風格上存在明顯差異。具體而言，我國計量法的立法對象為計量器具和計量檢定，是構(gòu)成法定計量單位制度的基本要素，用以全面評定計量特性和技術(shù)標準，故采取規(guī)制性表述居多，而《征求意見稿》的立法對象為計量校準，是企業(yè)自愿溯源的行為，以此確定測量器具的示值誤差，應(yīng)以鼓勵式立法為主。因此，計量法尚未把監(jiān)督管理作為立法目的，《征求意見稿》作為一部以鼓勵措施為主的部門規(guī)章也不必把監(jiān)督管理作為立法目的。如需強調(diào)監(jiān)督管理之于計量校準的重要性，不論從立法體例還是立法內(nèi)容上都需要豐富監(jiān)督管理的立法內(nèi)容。 其次，建議豐富“監(jiān)督管理”一章內(nèi)容。《征求意見稿》第四章“監(jiān)督管理”內(nèi)容稍顯單薄，僅規(guī)定監(jiān)督管理主體、方式、社會監(jiān)督和嚴重失信的內(nèi)容，缺少監(jiān)督管理主體的權(quán)限和職責、監(jiān)督管理對象、基本程序、復(fù)議或者訴訟的權(quán)利等必要性內(nèi)容。在立法特色上，《征求意見稿》第四章具有較明顯的管理性質(zhì)，缺少多元協(xié)同共治特色。筆者建議，明確監(jiān)督管理主體的權(quán)限以及相應(yīng)職責、管理對象，有必要根據(jù)計量領(lǐng)域?qū)ι畹闹匾赃M行分類監(jiān)督治理。例如，涉及面廣影響大的水、電、氣、通信等日常領(lǐng)域的計量校準可以作為重點監(jiān)督管理領(lǐng)域，貿(mào)易類計量校準作為次重點監(jiān)督管理領(lǐng)域。同時，監(jiān)督管理基本程序的完善有利于規(guī)范執(zhí)法權(quán)的實施，保障監(jiān)督管理主體和計量校準機構(gòu)的權(quán)益。設(shè)置復(fù)議或訴訟權(quán)利是對行政相對人基本權(quán)利的保障，確保計量校準機構(gòu)在監(jiān)督管理主體侵犯其合法、正當權(quán)益時能依法采取救濟措施。一言以蔽之，立法應(yīng)當審慎賦予權(quán)力，更應(yīng)當竭力保障權(quán)利，在踐行共享理念的同時，提升社會主體的參與感和幸福感。 再次，增加失信處罰的相應(yīng)法律責任和過渡規(guī)定。《征求意見稿》第27條規(guī)定的嚴重違法失信的情形過于突兀。《征求意見稿》第五章“法律責任”并未設(shè)置與27條對應(yīng)的措施。因此，建議在《征求意見稿》第五章增加對應(yīng)第27條的法律責任。筆者認為，簡單把“計量校準機構(gòu)兩年內(nèi)3次無正當理由拒不參加市場監(jiān)督管理部門指定的計量比對的”“因違反本辦法兩年內(nèi)受到3次以上行政處罰的”等情形直接納入嚴重違法失信名單缺少過渡機制，容易對計量校準機構(gòu)形成處罰的心理沖擊，建議在此基礎(chǔ)上，增加不列入失信名單但需警告的情形，形成多種措施結(jié)合的處罰體系，以便培育相關(guān)機構(gòu)的守法意識。
立法技術(shù)的提升
首先要規(guī)范立法用語。《征求意見稿》作為國務(wù)院部門規(guī)章對全國皆有法律效力，立法用語應(yīng)當明了、規(guī)范。《征求意見稿》多處出現(xiàn)“應(yīng)”和“應(yīng)當”的不同表述，如第17條第2款表述為“計量校準機構(gòu)應(yīng)在每年規(guī)定時間內(nèi)”，但是第17條第1款、第3款皆采用了“應(yīng)當”的表述。筆者認為，立法不宜縮寫，應(yīng)當把立法文本中所有的“應(yīng)”都表述為“應(yīng)當”。同時，減少“其”的用詞頻率。《征求意見稿》包含具有指代詞功能的“其”至少有15處，稍顯累贅甚至指代不明確。如第11條規(guī)定，“計量校準機構(gòu)應(yīng)當建立計量校準服務(wù)實施人員能力培訓和考核制度，使其具備相應(yīng)的計量校準專業(yè)技術(shù)或管理能力。”這里的“其”既可以理解為計量校準機構(gòu)培訓了計量校準服務(wù)實施人員后，機構(gòu)整體具備相應(yīng)的技術(shù)或能力，也可以理解為計量校準服務(wù)實施人員在機構(gòu)培訓后具備相應(yīng)的技術(shù)或能力。考慮到該條款的立法目的是“人員要求”，建議修改為：“計量校準機構(gòu)應(yīng)當建立人員能力培訓和考核制度，確保所雇傭的計量校準服務(wù)實施人員具備相應(yīng)的計量校準專業(yè)技術(shù)或管理能力。”建議盡量減少“其”字的使用頻率，以便達到表述簡潔、無歧義的立法效果。 其次，減少立法內(nèi)容的不必要重復(fù)。法律義務(wù)是法律規(guī)定法律主體應(yīng)當作為或者不作為的行為。法律主體違反法律義務(wù)必須承擔法律責任。《征求意見稿》第10條規(guī)定了計量校準機構(gòu)的計量標準溯源義務(wù)、第12條規(guī)定了責任主體應(yīng)當對計量結(jié)果擔責、第17條規(guī)定了計量校準結(jié)果的準確性義務(wù)、第21條規(guī)定了分包行為及相關(guān)義務(wù)。但第23條的禁止行為又包含了計量結(jié)果、計量標準溯源和分包的規(guī)定，這在一定程度上存在立法內(nèi)容重復(fù)。在第10條、12條、21條已經(jīng)把某一行為設(shè)定為義務(wù)規(guī)定的前提下，第23條作為獨立立法條款無需再重復(fù)前述立法內(nèi)容，建議刪除第23條第3、4、5款，補充規(guī)定新的禁止行為或前文未以義務(wù)規(guī)定立法的行為。 最后，建議強化立法邏輯。《征求意見稿》第二章、第三章存在部分關(guān)聯(lián)性內(nèi)容，但卻分開規(guī)定，邏輯稍顯凌亂，建議把關(guān)聯(lián)性內(nèi)容連接規(guī)定：在第8條（能力和條件要求）后，接入第13條（能力保持）內(nèi)容，因為二者都是對計量校準機構(gòu)能力的規(guī)范。第12條（責任主體）適宜編排在第16條（保密義務(wù)）、第17條（計量校準機構(gòu)義務(wù)和責任）前，二者具有較為緊密的邏輯關(guān)系。第10條（計量標準溯源要求）、第19條（計量校準依據(jù)）、第22條（結(jié)果可追溯性）適宜編排為上下條文，因為三者都是圍繞計量標準溯源這一核心問題展開的規(guī)定。第13條第2款關(guān)于公共服務(wù)平臺信息變更規(guī)定適宜規(guī)定在第9條（自我聲明）中，二者都涉及信息公共服務(wù)平臺的操作。第15條作為原則性內(nèi)容具有抽象和概況的功能，適宜置于章節(jié)的首條，如第二章頭條或第三章的首條皆可。 （作者系西南政法大學行政法學院講師、地方立法研究院研究員）
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