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從“山寨”測速儀事件看我國計量強制檢定體制存在問題及改革重點
2017年1月8日，澎湃新聞以“交警用‘山寨’測速儀執法，稱有檢定證書責任不在己”為題報道了某地市民徐某因不服當地交警部門對其的超速處罰而引發的法律糾紛。根據該報道，徐某發現當地交警自2013年以來一直用于執法取證的雷達測速儀竟然是“山寨”的。該市交警支隊法制科相關負責人也承認使用了沒有計量器具制造許可證的雷達測速儀，但辯稱該雷達測速儀獲得了該省計量檢測研究院的檢定證書，并稱：“‘山寨’也好，‘三無’也好，責任不在我們”。而該省計量院相關人士則稱，他們只是技術機構，僅對出具的數據負責，廠家是否“山寨”，他們沒有核驗義務，“而這樣一臺設備能否用來執法，由交警他們自己控制。”院方人士還稱，該市交警部門每年有四五臺該款雷達測速儀通過了檢定。該市質監局的答復則顯示，該雷達測速儀沒有按國家計量法規定備案。報道一出，輿論嘩然。
筆者認為，這一轟動全國的“山寨”測速儀事件給我們的計量監管敲響了警鐘。我國依法設立了計量行政監管部門、法定計量檢定機構以及稽查執法機構分別負責計量監管、檢定和執法，但是這么多部門和人員竟然管不了一臺“山寨”計量器具，這既突顯了計量監管的弱勢地位，也不得不讓我們反思計量強制檢定體制的尷尬現狀。縱觀整個計量行業，“山寨”測速儀事件只是計量強制檢定制度不能適應依法治國的一個縮影，具體表現如下：
一是計量強制檢定法律“缺位”。計量強制檢定制度的直接法律依據是1985年制訂的《中華人民共和國計量法》，該法第九條規定：縣級以上人民政府計量行政部門對社會公用計量標準器具，部門和企業、事業單位使用的最高計量標準器具，以及用于貿易結算、安全防護、醫療衛生、環境監測方面的列入強制檢定目錄的工作計量器具，實行強制檢定。未按照規定申請檢定或者檢定不合格的，不得使用。該項法律明確規定了計量強制檢定行為的實施主體是縣級以上人民政府計量行政部門，而并不是法定計量檢定機構。根據2003年制訂的《中華人民共和國行政許可法》第二條規定：本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。兩相對照可知，計量強制檢定是法定的行政許可行為。由于兩部法律出臺時間相差二十年，而計量檢定機構隸屬計量行政部門的政事不分的計量監管體制和計量強制檢定裹挾于計量校準等綜合性事務中的做法又一直沿襲至今，導致計量強制檢定的“行政許可屬性”被人們或有意或無意地忽視。在“山寨”測速儀事件中，該市交警部門犯了一個低級錯誤就是沒有弄清楚強制檢定的行為主體和行政許可屬性，繞過當地計量行政部門直接向該省計量院申請強制檢定，這種做法明顯違反法律規定，是無效的。因為行政權能是法律賦予行政機關的，縣級以上政府計量行政部門作為計量器具強制檢定的行為主體，也是計量行政執法行為的主體，其開展計量器具強制檢定的職權源于《計量法》直接設定。該市交警部門的這種做法并非孤例，產生這種烏龍事件的根本原因就在于《計量法》制訂于30年前，那時還沒有行政許可、行政處罰的概念。而在近年來政府大力推行的行政審批制度改革中，各級政府包括質量技術監督部門自己都沒有厘清計量強制檢定的法律性質，或者沿襲慣例將其授權給法定計量檢定機構行使，這種法律定性的“缺位”導致計量強制檢定的行政許可屬性長期落空，也使得質量技術監督部門的計量監管流于形式，并置質量技術監督部門于巨大的行政不作為履職風險之中。
二是計量行政監管體制“錯位”。1987年國務院批準原國家技術監督局發布的《國家強制檢定的工作計量器具檢定管理辦法》第五條明確規定：使用強制檢定的工作計量器具的單位或個人，必須按照規定將其使用的強制檢定的工作計量器具登記造冊，報當地縣（市）級人民政府計量行政部門備案，并向其指定的計量檢定機構申請周期檢定。當地不能檢定的，向上一級人民政府計量行政部門指定的計量檢定機構申請周期檢定。計量器具強制檢定是行政機關按照法律法規規定的條件、要求、程序進行依法審查后作出的具體行政行為，并不是使用單位或個人一經申請即可獲得的，在這一環節計量行政部門應該對提交上來的資料進行審查，看其資料是否齊全、申請的器具是否屬于強制檢定、器具是否符合相關要求，比如查驗是否具有制造許可證，型式批準是否符合，如符合法定要求則受理，并指定法定計量機構按照檢定規程要求實施檢定，否則不予受理，這是計量行政部門要實施的最重要的形式審查。“山寨”測速儀事件中的交警部門可謂是“一子落錯滿盤皆輸”，因為交警部門第一步就沒有遵循法定程序向地方計量行政部門申請行政許可，也就不可能有法定程序中的第二步“備案”，更談不上其強制檢定結果的合法性了。但話又說回來，又有多少單位真正按照法定計量強制檢定程序進行計量器具的備案呢？目前很多地方情況恰恰相反，很多計量器具都是先送至法定檢定機構開展檢定后，行政監管部門直接從檢定部門要臺賬和數據充當了備案，甚至不備案不過問，這種程序上的倒置，造成了計量行政監管的“錯位”，也埋下了列入強制檢定目錄的計量器具“無證制造”且“無證行駛”的隱患。
三是法定計量檢定機構“越位”。根據《計量法》和《國家強制檢定的工作計量器具檢定管理辦法》規定，法定計量檢定機構是計量強制檢定制度中具體承擔檢定工作的一個主體，而當前法定計量檢定機構卻包攬了許多甚至是全部強制檢定工作，這是不可取的也是違法的，因為法無明文規定不可為。很多機構開展檢定不分強制和非強制，拿來便檢，在沒有經過計量行政部門備案、確認是否是強制計量器具并且器具是否符合法定要求，更沒有經過計量行政部門指定就直接開展強制檢定，出現越俎代庖的“越位”行為。“山寨”測速儀事件就是一個典型的“越位”行為。該市交警部門沒有依法就該器具向當地計量行政部門申請許可，即沒有經過計量行政部門的形式審查和備案，而直接向法定計量檢定機構即省計量院申請，而該省計量院則違法給既無制造許可證又無型式批準證書的非法制造的測速儀出具了報告，而且一出還好幾年，這是何等嚴重的違法行為。由于這樣程序不當而導致該市交警部門根據這些測速儀檢測的數據作出的行政處罰即可判定違法而歸于無效，這樣的法律后果誰又能承擔得起？由此可見，只有計量行政部門作了形式審查并指定相應機構開展檢定，受指定的檢定機構才能啟動計量強制檢定的實質審查工作，即依據檢定規程規定的條件、要求、程序、步驟對計量器具性能進行評定，看其是否合格，合格的出具檢定合格證，加蓋合格印或粘貼合格證；不合格的發出檢定結果通知書。這種實質審查是受計量行政部門指定而實施的，其后果也應當由行政部門承擔。然而，我們目前的檢定方式只注重法定計量檢定機構的實質審查而忽視了計量行政部門的形式審查，因此才有了“山寨”測速儀這樣荒唐的鬧劇。
四是法定計量機構和檢定人員“亂位”。首先，根據行政法學學者理論，“行政行為是一種權能，是實施法律，做出行政行為的一種資格。可以由法律賦予行政機關和社會組織，也可以由行政主體分解、確定給行政機構和公務員”。如前所述，既然計量強制檢定屬于行政行為中的行政許可行為，計量檢定機構受計量行政部門指定、按照檢定規程開展強制檢定又是實施計量強制檢定制度不可分割的一部分，則承擔計量強制檢定工作的法定計量檢定機構理應屬于行政機構或者具有行政職能的事業單位。其次，“行政權的實際運用通常是通過公務員的行為來實現的”，因此實施計量強制檢定行為的人員也理應是公務員。再次，根據國家質檢總局2002年頒布的《國家計量檢定規程管理辦法》第二條規定：國家計量檢定規程是指由國家質量監督檢驗檢疫總局（以下簡稱國家質檢總局）組織制定并批準頒布，在全國范圍內施行，作為計量器具特性評定和法制管理的計量技術法規。既然《檢定規程》是技術法規，而檢定人員檢定是按照技術法規開展檢定的，那么計量檢定也就是執法行為。由此可見，承擔強制檢定工作的法定計量檢定機構的性質應當是行政機構或者承擔行政職能的事業單位，從事計量強制檢定工作的人員的身份也應當是公務員或者是參照公務員管理的事業編制人員。但現實中，從中央到地方，不僅沒有一家法定計量檢定機構在歷次機構改革中歸入行政機關或者具有行政職能的事業單位，而且在其中從事強制檢定工作的人員更不是公務員，這種機構和人員的“亂位”導致的主體不適格是明顯違反程序正當原則的。值得擔憂的是，2016年6月1日國務院常務會議決定取消計量檢定員職業資格，以注冊計量師職業資格取代，該項改革使得從事計量強制檢定工作人員的身份進一步社會化，更讓計量強制檢定制度面臨落空的風險。
作為確保量值準確傳遞且依據《計量法》建立的一項重要法律制度，計量強制檢定在過往30年中猶如“養在深閨人未識”，與普通計量和校準等事務混同在一起，被計量行政部門扔給法定計量檢定機構“自生自滅”，并在政府推行的多輪改革中與其行政屬性“漸行漸遠”，甚而有徹底社會化之虞。事實上，對照“行政許可是授予當事人某種權利或資格，準予行政相對人從事某種活動的行政行為”這一定義，我們可以確信計量強制檢定的法律性質屬于行政許可，因為：首先，計量強制檢定以公民、法人或者其他組織的申請為啟動條件，符合行政許可的依申請特征；其次，計量強制檢定是對公民、法人和其他組織等社會主體實施管理，符合行政許可的外部性特征；再次，計量強制檢定是對使用列入目錄的計量器具的管理，符合行政許可的管理性特征；最后，計量強制檢定是準予相對人使用列入目錄的計量器具，符合行政許可的控制性特征。總之，強制檢定作為一種具體的行政行為，是在對申請人的資格、條件進行審查，判斷后作出準予從事某種事項的活動，是對某種具體的法律關系的建立、改變及消滅，是一種形成性、授益性行政行為。說的再具體些，強制檢定就是一個申請——評價——許可的過程。這是對強制檢定計量器具使用單位或個人權利義務的直接設定或終止，是對其是否按法律規定履行相應義務的狀態的確定或明確，并通過檢定證書、合格印（證）或檢定結果通知書的形式對外部進行告知。檢定合格，準予使用強制檢定的計量器具，反之告知不得使用。從這里可以進一步看出，技術機構按照檢定規程從事強制檢定是行政許可的一部分，有別于一般的行政委托，如果是委托則最后出具的檢定證書或檢定結果通知書等對外告知行政許可是否成立的文書必然是行政部門出具的，而不是技術機構，因此技術機構檢定行為是計量強制檢定行政許可的最后一道程序，是整個行政許可的一個部分。
綜上所述，計量器具強制檢定是一項行政許可，其完整過程應該是許可部門許可受理——計量行政部門形式審查——法定計量檢定機構實質審查并出具檢定結果，只是現實中這些工作分散在行政許可受理、計量行政監管和法定計量檢定機構中，而且相關環節是脫節的，致使計量強制檢定制度未能有效實施，嚴重損害了法律權威和公共利益。鑒于計量強制檢定制度對全社會的重要性，而該制度又存在諸多迫切需要解決的上述問題，為改革和完善我國強制計量檢定制度，筆者建議：
一是要明確計量強制檢定的行政許可屬性。簡而言之，就是必須將計量強制檢定從計量校準等綜合性事務中剝離，單列為計量行政部門負責實施的行政許可事項，這是依法行政的基本要求，也是為計量強制檢定正本清源的前提。在此基礎上，明確計量行政管理部門和法定計量檢定機構在實施計量強制檢定工作中的職責，做到各司其職、通力配合、緊密結合、無縫對接，主體明確、程序到位、過程全覆蓋，避免出現“錯位”、“亂位”、“越位”等現象，形成健全統一的計量強制檢定工作體系。
二是要統籌做好強制檢定體制改革。首先要明確法定計量檢定機構的法律地位，明確其承擔行政職能的性質，并逐步將其轉變為行政機構，以符合行政許可要求。其次要建立從中央到地方的計量強制檢定隊伍。要以《公務員法》、《行政許可法》為依據，以2016年中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《專業技術類公務員管理規定（試行）》和《行政執法類公務員管理規定（試行）》的實施為契機，對現有計量強制檢定人員進行合理定位和分工，組建一支精簡高效的計量強制檢定隊伍，加強我國計量強制檢定工作。
三是要加強計量執法，確保計量器具強制檢定有效執行。“徒法不足以自行”，作為確保國家量值得以準確可靠傳遞的重要工作，計量強制檢定必須以強有力的執法作為保障才能得到切實執行。對違反計量法律法規的違法行為，特別是使用未取得制造許可證制造的計量器具和使用未經強制檢定的計量器具等違法行為，各級計量行政部門要主動出擊、敢于亮劍、嚴厲打擊。通過有效有力的執法，使各類計量器具使用單位或個人深刻認識計量強制檢定工作的重要性，從而切實維護國家和消費者的利益，保護人民健康和生命、財產的安全。
四是要加強計量知識宣傳，普及計量法律知識。要以國家“七五普法”為平臺，以《計量法》的全面修訂為契機，面向企業、公民開展計量法律法規、民生計量知識等宣傳活動，提高社會公眾對計量工作特別是計量強制檢定工作的認識，營造人人“了解計量、關注計量、支持計量”的良好氛圍。
本文轉載自《中國質量技術監督》雜志2017年第3期。作者：羅鋒 劉鵬飛 | 
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