從新《食品安全法》看檢驗(yàn)檢疫職能轉(zhuǎn)變

簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，是黨中央、國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重大舉措。如何在依法改革中實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，在放管結(jié)合中實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)大課題。

新《食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱“新法”）于今年4月24日修訂完成，并于10月1日起正式實(shí)行。相比舊《食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱“舊法”）有巨大改動(dòng)，一是明確了進(jìn)口食品的法律責(zé)任。明確了檢驗(yàn)檢疫承擔(dān)監(jiān)管職能，企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任（第91、94條）。此外還明確了檢驗(yàn)檢疫評(píng)估國(guó)外官方體系的職能（第101條）。二是進(jìn)出口檢驗(yàn)要求的轉(zhuǎn)變。舊法中“檢驗(yàn)合格才能通關(guān)”的法條徹底重寫，改為進(jìn)口食品“依法檢驗(yàn)合格”，出口食品“監(jiān)督管理”（第92條第2款，第99條）。三是強(qiáng)化了食品安全信息管理。細(xì)化了檢驗(yàn)檢疫對(duì)食品安全信息收集的范圍（第100條），加強(qiáng)了信息溝通的機(jī)制（第93條第2款，第95條）。

本文以新法對(duì)監(jiān)督管理職能的明確，及對(duì)進(jìn)口食品檢驗(yàn)要求的轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c(diǎn)，對(duì)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)如何在進(jìn)口食品檢驗(yàn)工作中轉(zhuǎn)變職能，做一個(gè)合格的“裁判員”進(jìn)行思考和探討。

監(jiān)督管理，就是做“裁判員”

新法新增法條明確規(guī)定，對(duì)進(jìn)出口食品安全，檢驗(yàn)檢疫部門履行“監(jiān)督管理”職能，這為檢驗(yàn)檢疫職能轉(zhuǎn)變指明了方向。

監(jiān)督管理就是做“裁判員”。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)多次強(qiáng)調(diào)，政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，做好裁判員，不要老想當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。市場(chǎng)中，企業(yè)是“運(yùn)動(dòng)員”，檢驗(yàn)檢疫是其中一個(gè)“裁判員”，產(chǎn)品質(zhì)量就是“球”。檢驗(yàn)檢疫的監(jiān)管職責(zé)，就是在球出界時(shí)，吹響哨聲，并對(duì)運(yùn)動(dòng)員作出判罰。但現(xiàn)在的情況是，這個(gè)裁判員一邊吹哨，還要一邊護(hù)著球不讓它出界。其后果是，出了力還不討好，甚至當(dāng)球最終出界時(shí)，他還要承擔(dān)“護(hù)球不力”的責(zé)罰。

做“裁判員”就不能做“運(yùn)動(dòng)員”

職能轉(zhuǎn)變的核心，是檢驗(yàn)?zāi)Ｊ降母母铩Ｅf法中“檢驗(yàn)合格才能通關(guān)”的模式，是檢驗(yàn)檢疫成為“運(yùn)動(dòng)員”的原因，也是工作風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。一是扣留是對(duì)國(guó)際貿(mào)易的物流環(huán)節(jié)的行政干預(yù)。舊法要求是扣留檢驗(yàn)，其結(jié)果是，檢驗(yàn)成為外貿(mào)活動(dòng)中的一環(huán)，在食品檢驗(yàn)，檢驗(yàn)甚至成為貨物通關(guān)的限速環(huán)節(jié)。檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)成了實(shí)際的“運(yùn)動(dòng)員”。企業(yè)為了減少成本，傾向于尋找把關(guān)更松的口岸，或行賄。前者凸顯了工作風(fēng)險(xiǎn)，后者增加了廉政風(fēng)險(xiǎn)。二是“合格”沒有定義，責(zé)任邊界不明。舊法中沒有明確“檢驗(yàn)合格”的依據(jù)，這意味著進(jìn)口食品通關(guān)后，發(fā)生的任何問題，檢驗(yàn)檢疫部門都要承擔(dān)責(zé)任。

新法為檢驗(yàn)?zāi)Ｊ礁母锾峁┥衔环ㄖ巍Ｒ皇切路ㄖ貙懥恕昂细窈蟛拍芡P(guān)”的要求，為檢驗(yàn)?zāi)Ｊ降母母飹咔辶松衔环ǖ恼系K。舊法中進(jìn)口食品“檢驗(yàn)合格才能通關(guān)”的要求，是檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)對(duì)進(jìn)口食品不得不實(shí)行檢驗(yàn)?zāi)Ｊ降脑颉榱舜龠M(jìn)外貿(mào)，各局創(chuàng)新舉措，比如通過(guò)先通關(guān)，存入“指定庫(kù)”，檢驗(yàn)合格后再放行的方式。這種做法，減少了貨物滯港的成本，但實(shí)際上并不符合上位法“檢驗(yàn)合格才能通關(guān)”的要求，本質(zhì)上還是檢驗(yàn)?zāi)Ｊ健６切路鞔_了“檢驗(yàn)合格”的依據(jù)，劃清了檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的責(zé)任邊界。新法中明確了“檢驗(yàn)合格”的依據(jù)，如果進(jìn)口食品出現(xiàn)質(zhì)量問題，只要檢驗(yàn)檢疫依法履職，即可免于承擔(dān)責(zé)任。依據(jù)的明確，使檢驗(yàn)檢疫從原先的“無(wú)限責(zé)任”轉(zhuǎn)成了“有限責(zé)任”。責(zé)任邊界的劃清，為檢驗(yàn)?zāi)Ｊ礁母飫澏朔秶?/p>

進(jìn)口食品檢驗(yàn)?zāi)Ｊ礁母锏某雎吩?項(xiàng)轉(zhuǎn)變。一是檢驗(yàn)，從對(duì)產(chǎn)品集的合格判定，轉(zhuǎn)向?qū)ιa(chǎn)企業(yè)管理體系有效性的驗(yàn)證。這樣才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的“事前監(jiān)管”。產(chǎn)品質(zhì)量是企業(yè)生產(chǎn)出來(lái)的，而不是檢驗(yàn)出來(lái)的。檢驗(yàn)，是對(duì)生產(chǎn)企業(yè)管理體系有效性的驗(yàn)證。這實(shí)質(zhì)上是將監(jiān)管延伸到國(guó)外，延伸到生產(chǎn)環(huán)節(jié)。總局對(duì)國(guó)外生產(chǎn)企業(yè)管理體系的評(píng)估，不再單單是準(zhǔn)入門檻，而成了監(jiān)管體系的一個(gè)重要組成部分。此外，對(duì)特定有毒有害物質(zhì)的檢驗(yàn)也是對(duì)國(guó)外官方防控體系有效性的驗(yàn)證。二是合格判定，從樣品合格，轉(zhuǎn)向企業(yè)合格。這樣才能徹底實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)?zāi)Ｊ降母母铩．?dāng)合格判定，是基于來(lái)源國(guó)家持續(xù)有效的官方防控體系，基于生產(chǎn)企業(yè)持續(xù)有效的質(zhì)量管理體系，基于國(guó)內(nèi)外貿(mào)易商的高度誠(chéng)信，直通放行才成為可能。這比傳統(tǒng)的扣留檢驗(yàn)?zāi)Ｊ剑茖W(xué)，更可控，更可以持續(xù)改進(jìn)。三是監(jiān)管的方式，從“護(hù)球”轉(zhuǎn)為“吹哨”。這樣才算完成真正的職能轉(zhuǎn)變。檢驗(yàn)?zāi)Ｊ降母母铮沟脵z驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)不再干預(yù)貿(mào)易環(huán)節(jié)，不再承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量問題的直接責(zé)任，只作為第三方，對(duì)市場(chǎng)中的企業(yè)的違規(guī)行為進(jìn)行判罰。防賊變成捉賊，檢驗(yàn)檢疫的監(jiān)管職責(zé)更加明晰，工作成效更易體現(xiàn)，企業(yè)的責(zé)任主體地位也更加明確。其他部門對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的結(jié)果即“事后監(jiān)管”，成為監(jiān)管鏈的有機(jī)組成部分。

做“裁判員”就不能做“教練員”

政府提供服務(wù)，要依法而為。職權(quán)有邊界，因此政府服務(wù)也有邊界。越界服務(wù)，即是越權(quán)。

法律條文明確了檢驗(yàn)檢疫承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，而企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任。但是在實(shí)際操作中，卻因?yàn)檎?wù)的邊界不清，政府部門很容易越權(quán)，成為“教練員”。以預(yù)包裝食品標(biāo)簽為例，企業(yè)為了確保其進(jìn)口預(yù)包裝食品標(biāo)簽合格，最經(jīng)濟(jì)的途徑是直接咨詢檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，獲得肯定的答復(fù)后再加貼。檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)為了促進(jìn)外貿(mào)，會(huì)不厭其煩地指導(dǎo)企業(yè)。最終的結(jié)果常是，標(biāo)簽的有效性工作，幾乎成了檢驗(yàn)檢疫“包辦”的活。檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)既是“裁判員”，又是“教練員”，存在工作和廉政雙重風(fēng)險(xiǎn)。

解決的方法是須明確政府服務(wù)的邊界，將部分服務(wù)外包給市場(chǎng)完成。即政府牢守“裁判員”底線，將咨詢指導(dǎo)的服務(wù)交由“教練員”完成。比如預(yù)包裝食品標(biāo)簽的監(jiān)管中，政府將相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行公示，但在操作層面的咨詢，外包給市場(chǎng)完成。市場(chǎng)上咨詢企業(yè)提供的是有償服務(wù)，且自由競(jìng)爭(zhēng)，這使企業(yè)有動(dòng)力提升服務(wù)質(zhì)量。檢驗(yàn)檢疫只負(fù)責(zé)規(guī)則的發(fā)布和解讀，必要時(shí)對(duì)咨詢企業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)。