天津試點三局合一 或組建市場監管委員會

人們常用“最后一公里”來形容長途跋涉的最后一段里程,也以此喻指完成某件事的最后、最關鍵的步驟。很顯然，在全面深化改革的今天，我們面臨的“最后一公里”，正越來越多。

　　毫無疑問，這些“最后一公里”，是改革中的“硬骨頭”，是涉及諸多利益調整的最深刻的一環。與此同時，它們也是諸多改革釋放紅利、惠及民生的最后一步。

　　如何打通最后一公里，考驗的不只是改革的方案和政策本身，還有改革的勇氣與智慧，以及對諸多利益的調整。時值深化改革的關鍵時期，經濟部開辟“改革的最后一公里”專欄，記錄改革中的那些突圍、奮進與思索。

　　在食品藥品監管領域，一種新的嘗試或將揭開面紗。

　　中國青年報記者從接近天津市政府機構改革方案的人士處獲悉，今年上半年，天津市將作為全國唯一的省級單位，對食品藥品監管體制再進一步改革。未來，天津市食品藥品監督管理局、天津市質檢局、天津市工商局或將三局合一，組建天津市市場監管委員會。

　　據介紹，這樣的改革嘗試已經在上述所涉及的政府部門引發議論。在國家行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉看來，這樣的改革被視為未來全國改革的一個重要試水。

　　“天津醞釀這項改革不是最早，但或許步子最大。從學術層面看，很有可能就是未來國家層面的改革樣板。”胡穎廉說。

　　在清華大學讀博士期間，胡穎廉就曾在原國家食品藥品監督管理局實習，在國家行政學院任教期間還曾到廣西某市掛職市長助理。長期以來，他一直在研究我國食品藥品安全監管。

　　市場監管委員會的構想

　　看起來，這樣的改革是一次徹底的變動。

　　“這是天津行政機構改革的重要一步。”上述接近天津市政府機構改革的人士告訴記者，最初，天津市食品藥品監督管理局、天津市工商局、天津市質檢局各自向天津市政府報送的改革方案并沒有現在這么大刀闊斧，而是與相對應的中央層面的各個局改革差不多。

　　但是，當這三個局的方案擺到了天津市政府的會議桌上后，最終的決定是：把這三個局合而為一。有消息稱，這樣的決定來自中央，中央選擇天津進行試點。

　　這樣的決定讓上述三個局非常意外。“應該說，這個方案是試圖將食品藥品監管體系從認證到執法統一起來，再次減少中間環節，這是我們都沒有想到的。”天津市某局的一位處長告訴記者，天津市政府決定要進行這樣的改革后，上述三個局都有些茫然。

　　在天津，食品藥品監督管理局、工商局、質檢局三個部門分別由不同的副市長分管。在決定要進行這樣的改革后，三個分管的副市長分別帶著各自分管的局長前往北京，聽取上級國家局的意見。國家食品藥品監督管理局、國家質檢總局、國家工商總局層面，對天津市的改革反應不一。

　　“有一個國家局對這樣的改革持反對意見，有一個則是支持態度，還有一個則表示按國家要求來改，但出了問題自己（天津）負責。”上述接近天津市政府機構改革方案的人士這樣說。

　　按照記者目前得到的消息，天津此次對食品藥品監管體系的改革不僅在市一級層面開展，在天津的區、鄉鎮、街道都將統一開展。

　　這也就是意味著，未來在天津市，除了市一級層面掛牌成立一個天津市市場監管委員會外，在各區、各鄉鎮、街道辦事處都將有類似監管站、監管所之類的機構，以實現與市一級監管委員會的對接。

　　“現在大家都在議論，如果真的要這樣改，原有的這三個局該如何整合？尤其是基層的監管隊伍。”天津市某局的一位中層干部說。

　　從記者獲得信息看，在這個方案通過之前，還有一個方案曾被提出。該方案的設想是增加監管隊伍的編制，比如在天津，增加1800個監管隊伍的編制，但增加編制意味著財政每年要為每個編制支出8.7萬元。而按照本屆中央政府的要求，任期內不增加編制。于是，該方案未獲通過。

　　“在天津，區一級的食品藥品監管局只有二三十人，而區一級的工商局則有二三百人，把三個局合起來，就可以在不增加編制的基礎上實現監管隊伍的充實。”上述知情人士說，三局合一的方案能夠增加監管效率，減少監管流程，這是好的一面。

　　但讓三個局的公務員們擔憂的是，全國范圍內只有天津這樣徹底合并，那以后跟國家層面的監管部門如何對接？這個市場監管委員會是對接國家食品藥品監督管理總局、國家質檢總局還是國家工商總局？在這個市場監管委員會內部，工作人員原本分屬三個局，內部的溝通與協調能否順利？這些問題都擺在眼前。

　　16年間4次調整

　　在我國，食品藥品監管體系經歷了頗多的改變與調整，如果從1998年國家藥品監督管理局成立算起，大的監管體系調整已經進行了4次。

　　1998年之前，我國的藥品監管分散在多個部門，為了實現藥品監管的相對集中，國家藥品監督管理局成立，全國范圍內的垂直管理體系開始建立。

　　2003年，國家藥品監督管理局被賦予食品監管的職能。這個職能只是虛職，只有在出現重大食品安全事件時，該局才會綜合協調相關部門進行調查。但從機構名稱和編制上，都出現變化，有了食品監管人員編制，該局也變身為國家食品藥品監督管理局。從地位上看，該局直接向分管的國務院副總理匯報工作。

　　在這個階段，監管體系依然是垂直體系。但食品的監管職能分散在多個部門。

　　2008年，大部制改革拉開帷幕，原本直接向國務院副總理匯報工作的國家食品藥品監督管理局并入衛生部。原本的垂直管理體系被打斷，省以下的監管機構改為地方橫向管理。這個階段，強調企業是第一責任人，地方政府負總責。

　　2013年，食品藥品監管體系再次迎來大改變。工商、質檢、衛生等部門的部分職能被剝離，形成國家食品藥品監督管理總局。在這次調整之后，垂直管理體系又被重新提了出來。

　　“2013年改革之后，省以下的監管體系五花八門。為什么會這樣？”胡穎廉告訴記者，從全世界范圍看，食品藥品監管并沒有統一的方法，美國有美國的體系，歐洲有歐洲的體系，日本有日本的做法，都不一樣。放到我國來看，恐怕也沒有辦法全國一刀切，需要地方去試。

　　這樣的試驗已經在多個省市開始。

　　在浙江、安徽、江蘇，食品藥品監管體系的改革在市縣兩級展開，這兩級的食品藥品監管隊伍正在整合，但在省一級層面，整合還沒有開始。

　　在深圳，組建成立了深圳市市場監督管理委員會，下設深圳市食品藥品監督管理局和深圳市市場秩序管理局。工商行政管理、質量技術監督、知識產權、食品安全監管、價格監督檢查等職責和藥品、醫療器械、保健食品、化妝品監管等職責都劃入到這個機構內。

　　“在深圳市區、鄉鎮，這個監管隊伍就是一只隊伍。”胡穎廉說，但在深圳市一級層面，食品藥品監管局、市場秩序管理局還是分開的。

　　與上述省市相比，天津的改革更加徹底，是目前國內省級單位中唯一將食品藥品監管職能從上到下進行整合的地方。

　　“其實，天津濱海新區的做法是走到了全國的前列，國家在2013年對食品藥品監管體系的改革也是來源于天津濱海新區的探索。”胡穎廉說，此次天津的改革其實是將濱海新區的做法在全市范圍內進行了推廣。

　　16年來，在對食品藥品監管體系的不斷調整中，結果并不總是向好，監管力量不足的問題一直沒有得到很好的解決。

　　以食品藥品監管局為例，只設到縣一級，且人員很少。2011年，記者曾采訪過甘肅平涼市華亭縣。這個縣轄101個行政村，18.4萬人口，但該縣食品藥品監管局只有19名工作人員，平均每萬人僅有1名監管人員。在當時，不僅華亭縣，全國80%以上的縣都是如此。

　　而在很多大城市，監管力量不足的問題也同樣存在。以天津市為例，該市醫療器械生產企業463家，醫療器械產品注冊證約1400個，2012年該市醫療器械生產企業銷售額達到70億元，但對醫療器械的監管人員編制僅有6個，實際只有5個專職監管人員。

　　為了解決監管難題，天津市食品藥品監督管理局把天津所轄的16個區縣分成6塊，也就是兩三個區縣的食品藥品監督管理局實現聯動監管，來提高監管效力。除了每個月都要聯動開展一次風險排查外，該局還設想通過在一些醫療器械生產企業的關鍵生產環節上安裝黑匣子，來突破監管力量不足的難題。

　　而在2008年的機構改革之后，原本的垂直管理體系被打破，一些地方，甚至沒有了專職的監管隊伍。

　　“這些年，監管隊伍總是改來改去，基層工作人員都有些泄氣，不知道該怎么工作。”南方某省一位食藥監工作人員這樣向記者表達對改革的困惑。在他看來，這種體系的改革不能太頻繁，否則反倒影響監管效果。

　　監管體系改革是否太頻繁

　　在胡穎廉看來，天津的改革步子邁得大，把三支隊伍整合到一起，但物理反應能否產生化學反應，恐怕暫時還要打個問號。這三個局原來的職責范圍是不一樣的，整合起來并沒有想象中那么容易。

　　“還有一點，執法隊伍的法律適用怎么整合？”胡穎廉說，改革后的執法隊伍成員來自不同的部門，可能在一些執法人員看來合規的生產經營行為，在另一些執法人員看來就是不合規的，如果不能把法律適用問題整合好，對行政相對人來說恐怕將是額外的負擔。

　　而對16年來我國食品藥品監管體系的數次調整，監管隊伍一度有著困惑和不解：頻繁的改動對監管是好還是壞？

　　“這16年間的改革應該說是針對我國在不同階段所面臨的矛盾。”胡穎廉說，1998年成立國家藥監監督管理局，是為了解決藥品監管多頭管理的矛盾。2003年給國家藥監局增加食品監管職能則是由于食品監管九龍治水，需要一個綜合協調機構。2008年的改革取消垂直管理，是為了調動地方政府對食品藥品監管的積極性，強調地方政府負總責。2013年的改革則是要解決食品藥品監管多頭管理的難題，但并沒有大家想象的那么徹底，留下了兩個口子。

　　也許正是由于不同階段的不同矛盾，在食品藥品監管體系上的改革嘗試，一直沒有停止過。

　　胡穎廉也認可，在多次的調整改革中，盡管目標都是為了監管效率的提高，但由于各種銜接、整合的問題，也曾出現矛盾。2008年的改革后，原衛生部對餐飲環節的監管職能移交到原國家食品藥品監督管理局，但既有的衛生監管隊伍不愿意轉到原國家食品藥品監管隊伍中去，原國家食品藥品監督管理局不得不用藥監的隊伍來實現對餐飲的監管，“結果造成厚此薄彼的情況出現，監管隊伍，尤其是基層監管隊伍的工作受到了影響。”

　　但在胡穎廉看來，改革還是要堅持，畢竟國家還是在嘗試找到最適合國情的監管體系。

　　從世界范圍來看，對食品藥品的監管有分段管理，也有統一管理，各種模式之間并沒有優劣之分。強調監管力量的下沉、社會共治和最嚴厲的法律，是目前改革推進的重點。（人們常用“最后一公里”來形容長途跋涉的最后一段里程,也以此喻指完成某件事的最后、最關鍵的步驟。很顯然，在全面深化改革的今天，我們面臨的“最后一公里”，正越來越多。

　　毫無疑問，這些“最后一公里”，是改革中的“硬骨頭”，是涉及諸多利益調整的最深刻的一環。與此同時，它們也是諸多改革釋放紅利、惠及民生的最后一步。

　　如何打通最后一公里，考驗的不只是改革的方案和政策本身，還有改革的勇氣與智慧，以及對諸多利益的調整。時值深化改革的關鍵時期，經濟部開辟“改革的最后一公里”專欄，記錄改革中的那些突圍、奮進與思索。

　　在食品藥品監管領域，一種新的嘗試或將揭開面紗。

　　中國青年報記者從接近天津市政府機構改革方案的人士處獲悉，今年上半年，天津市將作為全國唯一的省級單位，對食品藥品監管體制再進一步改革。未來，天津市食品藥品監督管理局、天津市質檢局、天津市工商局或將三局合一，組建天津市市場監管委員會。

　　據介紹，這樣的改革嘗試已經在上述所涉及的政府部門引發議論。在國家行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉看來，這樣的改革被視為未來全國改革的一個重要試水。

　　“天津醞釀這項改革不是最早，但或許步子最大。從學術層面看，很有可能就是未來國家層面的改革樣板。”胡穎廉說。

　　在清華大學讀博士期間，胡穎廉就曾在原國家食品藥品監督管理局實習，在國家行政學院任教期間還曾到廣西某市掛職市長助理。長期以來，他一直在研究我國食品藥品安全監管。

　　市場監管委員會的構想

　　看起來，這樣的改革是一次徹底的變動。

　　“這是天津行政機構改革的重要一步。”上述接近天津市政府機構改革的人士告訴記者，最初，天津市食品藥品監督管理局、天津市工商局、天津市質檢局各自向天津市政府報送的改革方案并沒有現在這么大刀闊斧，而是與相對應的中央層面的各個局改革差不多。

　　但是，當這三個局的方案擺到了天津市政府的會議桌上后，最終的決定是：把這三個局合而為一。有消息稱，這樣的決定來自中央，中央選擇天津進行試點。

　　這樣的決定讓上述三個局非常意外。“應該說，這個方案是試圖將食品藥品監管體系從認證到執法統一起來，再次減少中間環節，這是我們都沒有想到的。”天津市某局的一位處長告訴記者，天津市政府決定要進行這樣的改革后，上述三個局都有些茫然。

　　在天津，食品藥品監督管理局、工商局、質檢局三個部門分別由不同的副市長分管。在決定要進行這樣的改革后，三個分管的副市長分別帶著各自分管的局長前往北京，聽取上級國家局的意見。國家食品藥品監督管理局、國家質檢總局、國家工商總局層面，對天津市的改革反應不一。

　　“有一個國家局對這樣的改革持反對意見，有一個則是支持態度，還有一個則表示按國家要求來改，但出了問題自己（天津）負責。”上述接近天津市政府機構改革方案的人士這樣說。

　　按照記者目前得到的消息，天津此次對食品藥品監管體系的改革不僅在市一級層面開展，在天津的區、鄉鎮、街道都將統一開展。

　　這也就是意味著，未來在天津市，除了市一級層面掛牌成立一個天津市市場監管委員會外，在各區、各鄉鎮、街道辦事處都將有類似監管站、監管所之類的機構，以實現與市一級監管委員會的對接。

　　“現在大家都在議論，如果真的要這樣改，原有的這三個局該如何整合？尤其是基層的監管隊伍。”天津市某局的一位中層干部說。

　　從記者獲得信息看，在這個方案通過之前，還有一個方案曾被提出。該方案的設想是增加監管隊伍的編制，比如在天津，增加1800個監管隊伍的編制，但增加編制意味著財政每年要為每個編制支出8.7萬元。而按照本屆中央政府的要求，任期內不增加編制。于是，該方案未獲通過。

　　“在天津，區一級的食品藥品監管局只有二三十人，而區一級的工商局則有二三百人，把三個局合起來，就可以在不增加編制的基礎上實現監管隊伍的充實。”上述知情人士說，三局合一的方案能夠增加監管效率，減少監管流程，這是好的一面。

　　但讓三個局的公務員們擔憂的是，全國范圍內只有天津這樣徹底合并，那以后跟國家層面的監管部門如何對接？這個市場監管委員會是對接國家食品藥品監督管理總局、國家質檢總局還是國家工商總局？在這個市場監管委員會內部，工作人員原本分屬三個局，內部的溝通與協調能否順利？這些問題都擺在眼前。

　　16年間4次調整

　　在我國，食品藥品監管體系經歷了頗多的改變與調整，如果從1998年國家藥品監督管理局成立算起，大的監管體系調整已經進行了4次。

　　1998年之前，我國的藥品監管分散在多個部門，為了實現藥品監管的相對集中，國家藥品監督管理局成立，全國范圍內的垂直管理體系開始建立。

　　2003年，國家藥品監督管理局被賦予食品監管的職能。這個職能只是虛職，只有在出現重大食品安全事件時，該局才會綜合協調相關部門進行調查。但從機構名稱和編制上，都出現變化，有了食品監管人員編制，該局也變身為國家食品藥品監督管理局。從地位上看，該局直接向分管的國務院副總理匯報工作。

　　在這個階段，監管體系依然是垂直體系。但食品的監管職能分散在多個部門。

　　2008年，大部制改革拉開帷幕，原本直接向國務院副總理匯報工作的國家食品藥品監督管理局并入衛生部。原本的垂直管理體系被打斷，省以下的監管機構改為地方橫向管理。這個階段，強調企業是第一責任人，地方政府負總責。

　　2013年，食品藥品監管體系再次迎來大改變。工商、質檢、衛生等部門的部分職能被剝離，形成國家食品藥品監督管理總局。在這次調整之后，垂直管理體系又被重新提了出來。

　　“2013年改革之后，省以下的監管體系五花八門。為什么會這樣？”胡穎廉告訴記者，從全世界范圍看，食品藥品監管并沒有統一的方法，美國有美國的體系，歐洲有歐洲的體系，日本有日本的做法，都不一樣。放到我國來看，恐怕也沒有辦法全國一刀切，需要地方去試。

　　這樣的試驗已經在多個省市開始。

　　在浙江、安徽、江蘇，食品藥品監管體系的改革在市縣兩級展開，這兩級的食品藥品監管隊伍正在整合，但在省一級層面，整合還沒有開始。

　　在深圳，組建成立了深圳市市場監督管理委員會，下設深圳市食品藥品監督管理局和深圳市市場秩序管理局。工商行政管理、質量技術監督、知識產權、食品安全監管、價格監督檢查等職責和藥品、醫療器械、保健食品、化妝品監管等職責都劃入到這個機構內。

　　“在深圳市區、鄉鎮，這個監管隊伍就是一只隊伍。”胡穎廉說，但在深圳市一級層面，食品藥品監管局、市場秩序管理局還是分開的。

　　與上述省市相比，天津的改革更加徹底，是目前國內省級單位中唯一將食品藥品監管職能從上到下進行整合的地方。

　　“其實，天津濱海新區的做法是走到了全國的前列，國家在2013年對食品藥品監管體系的改革也是來源于天津濱海新區的探索。”胡穎廉說，此次天津的改革其實是將濱海新區的做法在全市范圍內進行了推廣。

　　16年來，在對食品藥品監管體系的不斷調整中，結果并不總是向好，監管力量不足的問題一直沒有得到很好的解決。

　　以食品藥品監管局為例，只設到縣一級，且人員很少。2011年，記者曾采訪過甘肅平涼市華亭縣。這個縣轄101個行政村，18.4萬人口，但該縣食品藥品監管局只有19名工作人員，平均每萬人僅有1名監管人員。在當時，不僅華亭縣，全國80%以上的縣都是如此。

　　而在很多大城市，監管力量不足的問題也同樣存在。以天津市為例，該市醫療器械生產企業463家，醫療器械產品注冊證約1400個，2012年該市醫療器械生產企業銷售額達到70億元，但對醫療器械的監管人員編制僅有6個，實際只有5個專職監管人員。

　　為了解決監管難題，天津市食品藥品監督管理局把天津所轄的16個區縣分成6塊，也就是兩三個區縣的食品藥品監督管理局實現聯動監管，來提高監管效力。除了每個月都要聯動開展一次風險排查外，該局還設想通過在一些醫療器械生產企業的關鍵生產環節上安裝黑匣子，來突破監管力量不足的難題。

　　而在2008年的機構改革之后，原本的垂直管理體系被打破，一些地方，甚至沒有了專職的監管隊伍。

　　“這些年，監管隊伍總是改來改去，基層工作人員都有些泄氣，不知道該怎么工作。”南方某省一位食藥監工作人員這樣向記者表達對改革的困惑。在他看來，這種體系的改革不能太頻繁，否則反倒影響監管效果。

　　監管體系改革是否太頻繁

　　在胡穎廉看來，天津的改革步子邁得大，把三支隊伍整合到一起，但物理反應能否產生化學反應，恐怕暫時還要打個問號。這三個局原來的職責范圍是不一樣的，整合起來并沒有想象中那么容易。

　　“還有一點，執法隊伍的法律適用怎么整合？”胡穎廉說，改革后的執法隊伍成員來自不同的部門，可能在一些執法人員看來合規的生產經營行為，在另一些執法人員看來就是不合規的，如果不能把法律適用問題整合好，對行政相對人來說恐怕將是額外的負擔。

　　而對16年來我國食品藥品監管體系的數次調整，監管隊伍一度有著困惑和不解：頻繁的改動對監管是好還是壞？

　　“這16年間的改革應該說是針對我國在不同階段所面臨的矛盾。”胡穎廉說，1998年成立國家藥監監督管理局，是為了解決藥品監管多頭管理的矛盾。2003年給國家藥監局增加食品監管職能則是由于食品監管九龍治水，需要一個綜合協調機構。2008年的改革取消垂直管理，是為了調動地方政府對食品藥品監管的積極性，強調地方政府負總責。2013年的改革則是要解決食品藥品監管多頭管理的難題，但并沒有大家想象的那么徹底，留下了兩個口子。

　　也許正是由于不同階段的不同矛盾，在食品藥品監管體系上的改革嘗試，一直沒有停止過。

　　胡穎廉也認可，在多次的調整改革中，盡管目標都是為了監管效率的提高，但由于各種銜接、整合的問題，也曾出現矛盾。2008年的改革后，原衛生部對餐飲環節的監管職能移交到原國家食品藥品監督管理局，但既有的衛生監管隊伍不愿意轉到原國家食品藥品監管隊伍中去，原國家食品藥品監督管理局不得不用藥監的隊伍來實現對餐飲的監管，“結果造成厚此薄彼的情況出現，監管隊伍，尤其是基層監管隊伍的工作受到了影響。”

　　但在胡穎廉看來，改革還是要堅持，畢竟國家還是在嘗試找到最適合國情的監管體系。

　　從世界范圍來看，對食品藥品的監管有分段管理，也有統一管理，各種模式之間并沒有優劣之分。強調監管力量的下沉、社會共治和最嚴厲的法律，是目前改革推進的重點。(中國青年報)

好，質監部門又回到20年前

對副職的數量定編嗎

我們這里縣級已將質監、藥監、工商三個局合并，下一步考慮市級質監、藥監、工商三個局合并的問題了，不知省級，國家及如何考慮了。

看來全國都在組建市場監管委員會