編者按
今年初,《中國(guó)質(zhì)檢體制機(jī)制研究》由人民出版社正式出版。該書成果源自質(zhì)檢公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目,由武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院和質(zhì)檢總局辦公廳協(xié)同研究,是國(guó)內(nèi)第一份全面深入研究質(zhì)檢體制機(jī)制的專著。除總論外,共有4部分內(nèi)容,分別為“中國(guó)質(zhì)檢體制機(jī)制的歷史沿革及內(nèi)在規(guī)律”“國(guó)(境)外質(zhì)檢體制機(jī)制的比較研究”“完善中國(guó)質(zhì)檢體制機(jī)制的依據(jù)和挑戰(zhàn)”和“中國(guó)質(zhì)檢體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新”。現(xiàn)將該書重要內(nèi)容進(jìn)行連載,以期對(duì)質(zhì)檢體制機(jī)制研究乃至質(zhì)檢事業(yè)改革發(fā)展有所裨益。
我國(guó)質(zhì)檢體制機(jī)制隨著歷史發(fā)展而逐漸變遷,或催生新的管理方法,或構(gòu)建新的管理機(jī)構(gòu)。歷史發(fā)展又是沉淀積累的過(guò)程,后代的管理手段有賴于前代的歷史遺產(chǎn)。自秦漢以來(lái),中國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)存續(xù)2000余年,形成一套政府主導(dǎo)的質(zhì)檢體制機(jī)制。近現(xiàn)代以來(lái),在工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程中,質(zhì)檢體制機(jī)制不斷發(fā)展和創(chuàng)新。
第一節(jié) 我國(guó)質(zhì)檢體制機(jī)制形成和發(fā)展的五個(gè)重點(diǎn)階段
從遠(yuǎn)古時(shí)期,人類已開始從事質(zhì)檢管理探索和實(shí)踐。舉足為跬、布手知尺等較為原始的計(jì)量方法,是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要所形成的對(duì)物品測(cè)量相對(duì)簡(jiǎn)單的方法。不過(guò),就質(zhì)檢體制而言,如果缺乏了政府的權(quán)威保障,無(wú)論是計(jì)量還是標(biāo)準(zhǔn),都難以真正發(fā)揮其在基礎(chǔ)治理中的作用。因此,我們從中國(guó)歷史上第一個(gè)中央集權(quán)制的朝代——秦代開始,研究質(zhì)檢體制機(jī)制逐步形成的過(guò)程,這便于發(fā)掘中央政府質(zhì)檢體制的一般性規(guī)律與特征。
需要特別指出的是,用今天的眼光看,計(jì)量的地位與作用起源于貿(mào)易交換,成形于現(xiàn)代農(nóng)業(yè),發(fā)展于國(guó)防和科技,廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面。今天的計(jì)量乃至質(zhì)檢是在近幾百年工業(yè)和科技革命的基礎(chǔ)上形成發(fā)展起來(lái)的,但中國(guó)一度出現(xiàn)了缺位,影響了質(zhì)量發(fā)展,更影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
一、秦漢時(shí)期:初步建立了適應(yīng)大一統(tǒng)國(guó)家政權(quán)的質(zhì)檢技術(shù)基礎(chǔ)
度量衡是國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)。在建立大一統(tǒng)的國(guó)家后,秦代面對(duì)遼闊的治理疆域、復(fù)雜的國(guó)家現(xiàn)實(shí),需要解決如何管理質(zhì)量的難題。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代度量衡混亂,這不利于國(guó)家的統(tǒng)一,在此背景之下,秦代提出“車同軌,書同文,統(tǒng)一度量衡”的政策。秦代以計(jì)量和標(biāo)準(zhǔn)作為質(zhì)量治理工具,這是質(zhì)檢體制的肇始。秦代依靠國(guó)家的強(qiáng)制力,通過(guò)頒布律令來(lái)強(qiáng)制度量衡制度實(shí)施,客觀上促進(jìn)了全國(guó)質(zhì)量水平的相對(duì)統(tǒng)一。
統(tǒng)一的計(jì)量和標(biāo)準(zhǔn)制度是治理國(guó)家的重要手段。國(guó)家質(zhì)檢職能早已有之,但是由中央集權(quán)政府統(tǒng)一管理國(guó)內(nèi)生產(chǎn)卻是始自秦代。面對(duì)一個(gè)習(xí)慣和制度各不相同、由諸侯國(guó)統(tǒng)一而來(lái)的國(guó)家,秦始皇對(duì)度量衡、文字、貨幣、車軌等進(jìn)行統(tǒng)一,實(shí)際上是中央政府出于對(duì)國(guó)家進(jìn)行治理采取統(tǒng)一規(guī)范的需要。
度量衡的統(tǒng)一,所指的是3個(gè)量:“度”指衡量物體長(zhǎng)度的標(biāo)準(zhǔn);“量”指衡量物體體積的標(biāo)準(zhǔn);“衡”指衡量物體重量的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于一種質(zhì)量衡量的簡(jiǎn)單方法而言,不同區(qū)域一般都會(huì)制定自己的度量衡制度。當(dāng)然,中國(guó)古代社會(huì)并沒(méi)有細(xì)分計(jì)量和標(biāo)準(zhǔn),而是統(tǒng)一在度量衡制度之下,更多表現(xiàn)為實(shí)物形態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)。
在秦國(guó)統(tǒng)一中國(guó)之前,商鞅以變法的手段對(duì)度量衡進(jìn)行了統(tǒng)一。秦統(tǒng)一六國(guó)后,以本國(guó)的度、量、衡基準(zhǔn)為規(guī)范,把各諸侯國(guó)混亂的度、量、衡統(tǒng)一起來(lái),使全國(guó)范圍內(nèi)商品的生產(chǎn)流通有了一致的度量規(guī)范。它要求全國(guó)產(chǎn)品生產(chǎn)必須滿足統(tǒng)一的計(jì)量和標(biāo)準(zhǔn)制度,一是有符合性標(biāo)準(zhǔn),使產(chǎn)品能夠達(dá)到這個(gè)指標(biāo);二是有一致性的工具,來(lái)衡量指標(biāo)是否得以實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下,這是質(zhì)檢管理最原始且最優(yōu)的選擇。
二、唐宋時(shí)期:構(gòu)建以法律制度為特征的傳統(tǒng)質(zhì)檢體制機(jī)制
唐宋在承襲秦漢質(zhì)檢管理手段的基礎(chǔ)上,在制度規(guī)范上又實(shí)現(xiàn)新跨越:其一,唐代頒布質(zhì)檢法律制度,《唐律疏義》記載大量質(zhì)檢管理規(guī)定以及對(duì)質(zhì)量違法行為的懲處措施;其二,唐代設(shè)立承擔(dān)質(zhì)檢工作的管理機(jī)構(gòu),各地設(shè)立了市令、丞、佐、帥、史、倉(cāng)督等質(zhì)量監(jiān)督人員,長(zhǎng)安、洛陽(yáng)兩京市場(chǎng)內(nèi)設(shè)立“市署”和“平準(zhǔn)署”,還組建具有進(jìn)出口檢驗(yàn)功能雛形的“市舶司”;其三,唐代對(duì)傳統(tǒng)質(zhì)檢手段進(jìn)行創(chuàng)新,如通過(guò)法典規(guī)范“物勒工名”的溯源機(jī)制,采取“三日聽悔制”(反悔權(quán))的追究方式,保障牲畜交易的安全性。
建立較為完備的與質(zhì)檢相關(guān)的法律體系。唐代是我國(guó)法律制度發(fā)展的高峰期,頒布了中國(guó)歷史上非常重要的成文法典《唐律疏義》,該典籍中記載了大量與質(zhì)檢相關(guān)的規(guī)定和對(duì)質(zhì)量違法行為的懲處措施。就質(zhì)量違法行為而言,首先需要對(duì)什么是質(zhì)量違法進(jìn)行界定。《唐律疏義》中對(duì)于何謂質(zhì)量低劣,分別定義了兩種具體表現(xiàn)。其一為“短狹”,即是以度量衡作為判斷依據(jù),來(lái)鑒別是否達(dá)到某一指標(biāo)。“‘短狹’,謂絹疋不充四十尺,布端不滿五十尺,幅闊不充一尺八寸之屬而賣:各杖六十。”其二為“行濫”,即通過(guò)工匠積累的經(jīng)驗(yàn),對(duì)質(zhì)量進(jìn)行主觀性能的判斷:“不牢謂之行,不真謂之濫。即造橫刀及箭鏃用柔鐵者,亦為濫。”采取度量衡的方法有其局限性,很多產(chǎn)品質(zhì)量通過(guò)度量衡是難以判別的,至少在當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件下沒(méi)有辦法鑒別。因此,通過(guò)人的主觀判斷能夠彌補(bǔ)技術(shù)水平的不足。
同時(shí),唐代對(duì)質(zhì)量違法行為的懲處相當(dāng)嚴(yán)厲。從懲處的對(duì)象來(lái)看,不僅包括違背誠(chéng)信交易原則、進(jìn)行欺詐交易的違法行為主體,也包括對(duì)質(zhì)量違法行為監(jiān)管不嚴(yán)、涉嫌瀆職的官員。“市及州、縣官司知行濫情,各與造、賣者同罪。檢察不覺(jué)者,減二等。官司知情及不覺(jué),物主既別,各須累而倍論。其州、縣官不管市,不坐。”對(duì)于負(fù)有質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任的官員瀆職行為,會(huì)根據(jù)具體情況采取相應(yīng)的懲罰措施。“與造、賣者同罪”的懲罰,不僅將質(zhì)量違法行為定義為一種嚴(yán)重的刑事犯罪,更將質(zhì)量監(jiān)管不作為等同為刑事犯罪。從懲處的力度來(lái)看,質(zhì)量違法行為一律以“準(zhǔn)盜”論處,并處以刑罰。“‘得利贓重者’,謂賣行濫、短狹等物,計(jì)本之外,剩得利者,計(jì)贓重于杖六十者,‘準(zhǔn)盜論’”。這種嚴(yán)厲的懲罰方式,對(duì)我們今天質(zhì)量法律的制定和質(zhì)量違法行為的懲處都具有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。
設(shè)立包含質(zhì)檢內(nèi)容的專門管理機(jī)構(gòu)。唐代是我國(guó)歷史上的盛世,但是重農(nóng)抑商的傳統(tǒng)觀念依然嚴(yán)重影響市場(chǎng)的開放程度。唐代之前的市場(chǎng)交易空間被嚴(yán)格限制在特定區(qū)域,時(shí)間都被嚴(yán)格規(guī)定,這種對(duì)市場(chǎng)的限制規(guī)定直到宋代才被打破。政府對(duì)市場(chǎng)的管制最明顯的優(yōu)勢(shì)是管理上的便利,這種對(duì)市場(chǎng)的管制表現(xiàn)在對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和進(jìn)出口貿(mào)易兩個(gè)方面的產(chǎn)品質(zhì)量管理。
一方面,出于對(duì)市場(chǎng)管理的需要,唐代政府根據(jù)該地區(qū)人口分布,在各級(jí)地方的市場(chǎng)中設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu),構(gòu)成人員包括市令、丞、佐、帥、史、倉(cāng)督。同時(shí),在長(zhǎng)安、洛陽(yáng)兩京的市場(chǎng)內(nèi)設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)“市署”和“平準(zhǔn)署”。市署的職責(zé)是“掌財(cái)貨交易,度量器物,辨其真?zhèn)屋p重”,平準(zhǔn)署負(fù)責(zé)管理市場(chǎng)貿(mào)易的價(jià)格。管理兩京市場(chǎng)交易的機(jī)構(gòu)就是“兩京諸市署”,作為市場(chǎng)的專門管理機(jī)構(gòu),它并不是市場(chǎng)交易的質(zhì)量監(jiān)管方,而是質(zhì)量鑒別的直接參與者,更多采用微觀介入的方式來(lái)參與到對(duì)質(zhì)量的鑒別中,借以對(duì)質(zhì)量的好壞優(yōu)劣進(jìn)行判定,保障市場(chǎng)交易順利進(jìn)行。雖然這種方式存在較多的主觀性,但是這也與古代社會(huì)缺乏科學(xué)檢測(cè)方法有關(guān)。
另一方面,出于保障進(jìn)出口貿(mào)易稅收收入的需要,唐代開始建立進(jìn)出口檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的雛形——“市舶司”。唐代李肇所著《唐國(guó)史補(bǔ)·卷下》描述市舶司的主要職能:“市舶使籍其名物,納舶腳,禁珍異。”其中,“禁珍異”帶有明顯的貨物檢驗(yàn)特征。宋代的產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量是中國(guó)古代社會(huì)的一個(gè)高峰期,也促進(jìn)了市舶司更大的發(fā)展。宋代對(duì)貿(mào)易實(shí)行開放政策,極大地促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展。市舶司成為進(jìn)出口商品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的雛形,依據(jù)貨物不同品質(zhì)確定不同的抽取稅率,間接起到了品質(zhì)檢定的作用,“其抽解將細(xì)色直錢之物依法十分抽解一分,其余粗色并以十五分抽解一分”。可以看到,市舶司抽稅稅額的高低來(lái)自于對(duì)商品質(zhì)量品質(zhì)的判定。進(jìn)出口商品品質(zhì)優(yōu)劣分別征稅的制度,使得稅收與商品檢驗(yàn)的制度并存成為可能。同時(shí),官府為了購(gòu)進(jìn)來(lái)自其它通商地區(qū)的奇珍異寶,而采用“博買制度”,即官府挑出細(xì)色物品,按一定比例從販運(yùn)貨物者手中以低于市場(chǎng)價(jià)的方式購(gòu)入,供官府使用。可以看到,這兩種制度都不同程度的帶有對(duì)商品品質(zhì)進(jìn)行鑒定的功能。如果說(shuō)“抽分制度”一定程度上是出于稅收利益的驅(qū)使,可能會(huì)對(duì)商品品質(zhì)的鑒別存在肆意認(rèn)定的問(wèn)題,那么“博買制度”會(huì)將劣等品排除在官府采購(gòu)的范圍外。
傳統(tǒng)質(zhì)檢規(guī)制手段的運(yùn)用。政府設(shè)立機(jī)構(gòu)專門管理市場(chǎng)交易,依賴管理者介入對(duì)產(chǎn)品本身的鑒定。但是,依據(jù)經(jīng)驗(yàn)判別的方法有相當(dāng)大的局限性。在專業(yè)技術(shù)相對(duì)落后的古代社會(huì),對(duì)產(chǎn)品是否摻雜使假,只有在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的使用后才能發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題,如經(jīng)過(guò)鑄造、漂染等工藝加工出的產(chǎn)品。在此背景下,始于先秦時(shí)期的“物勒工名”溯源機(jī)制在追究質(zhì)量責(zé)任方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí),在某些基本的標(biāo)準(zhǔn)難以確定的情況下,用物品耐用的時(shí)限來(lái)評(píng)價(jià)質(zhì)量是否合乎標(biāo)準(zhǔn),成為一種可行的方法。《秦律雜抄》中要求建造者對(duì)戍邊筑城做質(zhì)量擔(dān)保一年,“戍者城及補(bǔ)城,令嫴堵一歲,所城有壞者,縣司空署君子將者,貲各一甲。”但早期的物勒工名機(jī)制,多見(jiàn)于政府集中進(jìn)行的工程建造和兵器生產(chǎn),并沒(méi)有廣泛應(yīng)用于民間生產(chǎn)或交易的產(chǎn)品領(lǐng)域。
唐代開始,物勒工名制度不僅在官營(yíng)手工作坊的生產(chǎn)中嚴(yán)格執(zhí)行,還拓展到民間的生產(chǎn)和交換的商品當(dāng)中。“凡造器用之物,謂供公私用,及絹、布、綾、綺之屬,……故禮云:‘物勒工名,以考其誠(chéng)。功有不當(dāng),必行其罪。’其行濫之物沒(méi)官,短狹之物還主。”“物勒工名”的溯源機(jī)制實(shí)質(zhì)上是通過(guò)增加違法成本的方式,將質(zhì)量問(wèn)題控制在生產(chǎn)階段。當(dāng)然,溯源目的實(shí)現(xiàn)還需要責(zé)任追究機(jī)制的配套,特別是對(duì)于供應(yīng)皇家用度的產(chǎn)品,其懲罰比一般產(chǎn)品更為嚴(yán)厲,“諸工作有不如法者,笞四十;不任用及應(yīng)更作者,并計(jì)所不任贓庸,坐贓論減一等;其供奉作者加二等;工匠各以所由為罪,監(jiān)當(dāng)官司各減三等”。如此詳細(xì)的規(guī)定反映了在技術(shù)能力限制下,對(duì)質(zhì)量生產(chǎn)過(guò)程管理相當(dāng)困難,只有通過(guò)法律對(duì)質(zhì)量所呈現(xiàn)的結(jié)果進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定,才能有效提高違法成本。該制度在民間能夠得以實(shí)施的關(guān)鍵,在于官府直接介入到民間交易當(dāng)中,充當(dāng)監(jiān)督者和執(zhí)法者。否則,單純依賴民間的自治,很難保障懲罰機(jī)制的最終實(shí)施。
傳統(tǒng)質(zhì)檢管理對(duì)疫病疫情沒(méi)有科學(xué)的檢驗(yàn)方法和檢驗(yàn)條件,只能以規(guī)制方法的創(chuàng)新來(lái)彌補(bǔ)技術(shù)能力的不足,防止牲畜攜帶疫病給交易帶來(lái)潛在的損失。溯源機(jī)制不僅適用于商品交易領(lǐng)域,也同樣適用于牲畜的交易。為了保障購(gòu)買牲畜的買家的利益,唐代采取“三日聽悔制”。這一制度實(shí)質(zhì)上與“物勒工名”如出一轍,均是一種責(zé)任追溯的方式。“買奴婢、馬牛駝騾驢等,依《令》,并立市券……三日內(nèi)聽悔。”用賦予買方反悔權(quán)的方法,降低牲畜交易的潛在風(fēng)險(xiǎn),通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)彌補(bǔ)檢疫技術(shù)的不足。
三、明清時(shí)期:傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)質(zhì)檢體制盛極而衰
明清是中國(guó)古代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高峰期,傳統(tǒng)的質(zhì)檢體制隨之達(dá)到高峰。與此同時(shí),西方資本主義開始興起,特別是工業(yè)革命蓬勃發(fā)展,中國(guó)卻出現(xiàn)了缺位,未能跟上時(shí)代步伐。
明清通過(guò)更加精細(xì)的專業(yè)分工,提升以工匠個(gè)人技藝為基礎(chǔ)的產(chǎn)品質(zhì)量。官方手工業(yè)以不計(jì)成本的方式,提升產(chǎn)品質(zhì)量。相應(yīng)地,產(chǎn)品質(zhì)量水平也達(dá)到頂峰。然而傳統(tǒng)質(zhì)檢體制運(yùn)行至清末,難以適應(yīng)以機(jī)械生產(chǎn)為標(biāo)志的現(xiàn)代工業(yè)社會(huì),迅速由盛轉(zhuǎn)衰。其衰落主要體現(xiàn)在,難以適應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)所要求的基于物理、化學(xué)、數(shù)學(xué)等學(xué)科的專業(yè)檢驗(yàn)、合格評(píng)定等管理方式。質(zhì)檢管理方法與體制的落后影響了質(zhì)量的提升和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,不僅占據(jù)世界市場(chǎng)的國(guó)家主體變化了,由中國(guó)變成歐洲(此后日美),行銷世界市場(chǎng)的商品主流也變化了,由絲綢、茶葉、陶器變?yōu)闀r(shí)尚機(jī)器工業(yè)品。國(guó)力衰微的中國(guó)抵擋不住西方國(guó)家堅(jiān)船利炮的進(jìn)攻,國(guó)門大開,被動(dòng)進(jìn)行社會(huì)制度和生產(chǎn)方式的革新,質(zhì)檢體制也開始從傳統(tǒng)向現(xiàn)代過(guò)渡。
傳統(tǒng)質(zhì)檢體制的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)并存。明代之前,官營(yíng)手工業(yè)一直占據(jù)手工業(yè)生產(chǎn)的主導(dǎo)地位。明代中期,民間生產(chǎn)發(fā)展壯大,逐步改變官營(yíng)手工業(yè)獨(dú)大的局面。產(chǎn)品質(zhì)量得以保障的關(guān)鍵因素之一是生產(chǎn)者的素質(zhì),在清朝之前,官營(yíng)手工作坊的生產(chǎn)是以集中生產(chǎn)的方式進(jìn)行,出于保障皇宮以及官府的需求,官營(yíng)手工作坊對(duì)質(zhì)量的要求甚為嚴(yán)苛。為了保障官營(yíng)手工業(yè)生產(chǎn)的順利實(shí)施,同時(shí)保障產(chǎn)品質(zhì)量滿足要求,匠籍制度在其中發(fā)揮了一定作用。匠籍制度根據(jù)不同專業(yè)對(duì)工匠進(jìn)行分類管理,以便政府根據(jù)需要,隨時(shí)能夠調(diào)遣工匠。明代在繼承前朝匠籍制度的基礎(chǔ)上,將其制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮得淋漓盡致。明代沿襲元朝的匠籍制度,要求民間的專業(yè)手工業(yè)者一律編入匠籍,使民間工匠與政府之間形成人身依附關(guān)系。凡在籍的手工業(yè)工匠必須受朝廷和地方官府主管機(jī)構(gòu)的工役支配,按各級(jí)工役主管機(jī)構(gòu)的指令無(wú)條件地為政府服勞役,人身自由受到嚴(yán)格限制。
根據(jù)工種的不同,將工匠分為軍匠和民匠。軍匠精通兵器制造,民匠負(fù)責(zé)日常用品制造。根據(jù)服役地點(diǎn)、時(shí)間和待遇的不同,又可分為住坐工匠、輪班工匠和存留工匠。住坐工匠主要指住在京城的工匠,每月到官府服役;輪班工匠指不住在京城需要每隔數(shù)年輪流上京服役的工匠;而存留于有生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)的地方進(jìn)行生產(chǎn)的工匠則是存留工匠,景德鎮(zhèn)所設(shè)立的御器廠以及在江浙一帶絲織生產(chǎn)發(fā)達(dá)地區(qū)蘇、松、嘉、湖等府設(shè)立的織染局,都是存留工匠在進(jìn)行生產(chǎn)。
從分工和專業(yè)化的角度來(lái)看,政府強(qiáng)制采取的專業(yè)化分工,雖然以滿足自身供給為優(yōu)先考慮,但從專業(yè)化能力的提升來(lái)看,工匠可以在自己的領(lǐng)域不斷鉆研,提升官營(yíng)手工業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量。鄭和七下西洋所乘寶船即為當(dāng)時(shí)南京龍江寶船廠住坐工匠和輪班工匠所造。這些寶船能夠經(jīng)歷洲際航行,質(zhì)量當(dāng)然是毋庸置疑。官府將浙江、江西、湖廣、福建、南直隸濱江府技藝高超的工匠集中于京城,并按工種劃分為船木梭櫓索匠、船木鐵纜匠、念匠與棕篷匠四類,依“廂”的行政組織進(jìn)行分類,既便于管理,又使得工匠之間可以相互切磋技藝。官府在景德鎮(zhèn)所設(shè)立的御器廠,就有三百余存留工匠專門制造,以供皇家使用的瓷器。政府強(qiáng)制下的分工和專業(yè)化生產(chǎn),使產(chǎn)品制造的質(zhì)量在當(dāng)時(shí)處于領(lǐng)先水平。不過(guò),由于該制度對(duì)工匠的剝削過(guò)于繁重,導(dǎo)致大量工人逃遁。明嘉靖四十一年(1562年),政府規(guī)定全國(guó)班匠一律以銀代役。工匠的減少使得官營(yíng)手工業(yè)的規(guī)模不斷縮小,大量的民間工匠則可以投身到市場(chǎng)所需的產(chǎn)品生產(chǎn)中,促進(jìn)了民間生產(chǎn)和貿(mào)易的發(fā)展。官府所需大量的日常用度,更多依賴于市場(chǎng)的收購(gòu)。這些為民間以自發(fā)秩序參與質(zhì)量管理埋下了伏筆。
民間的自發(fā)秩序來(lái)補(bǔ)充政府質(zhì)檢體制的監(jiān)管不足。伴隨著民間貿(mào)易的發(fā)展,行業(yè)的劃分越來(lái)越細(xì),不同行業(yè)間開始自發(fā)形成行會(huì)來(lái)維護(hù)行業(yè)利益。明清時(shí)期,促進(jìn)同行內(nèi)部生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)組織大量涌現(xiàn),既有基于同行業(yè)建立的行會(huì),也有基于同鄉(xiāng)建立的同鄉(xiāng)行會(huì)。對(duì)上海、蘇州、漢口、北京四城市有確切設(shè)立年代的行會(huì)所作的分期統(tǒng)計(jì)表明,1840年之前成立的行會(huì)數(shù)只占1912年后實(shí)存總數(shù)的28.7%,1840-1903年間成立的行會(huì)數(shù)最多,約占總數(shù)的48.7%,1904年以后仍有增加,但增長(zhǎng)幅度已明顯降低。各行各業(yè)涌現(xiàn)出大量的行會(huì)組織,不僅有較為發(fā)達(dá)的絲織、茶葉的行會(huì),而且連雜貨店、水果店都有自己行會(huì)組織和規(guī)范。這些行規(guī)或以慣例或以明文規(guī)定的方式,確立不同行業(yè)內(nèi)部的規(guī)范,往往刻成石碑以為明示。從行規(guī)的內(nèi)容來(lái)看,包括符合該行業(yè)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、度量、交易規(guī)則、違規(guī)處理辦法等。道光年間,湖南安化黑茶條規(guī)對(duì)內(nèi)部度量應(yīng)用統(tǒng)一規(guī)定:“秤茶照奏定章程,用十六兩足秤。”
當(dāng)然,這種規(guī)范更多的是以經(jīng)驗(yàn)判斷的方式來(lái)檢驗(yàn)是否滿足品質(zhì)的要求。清末時(shí)期,安化縣的染坊條規(guī)對(duì)各染坊規(guī)定:“一議各染坊,凡染青,要細(xì)加工作,先將布底深染,雖舊而顏色不改,如有淺染弄弊減價(jià)掣騙,查出重罰。”反映出行業(yè)內(nèi)的行濫舞弊行為會(huì)由行會(huì)組織進(jìn)行檢查,使同業(yè)內(nèi)產(chǎn)品質(zhì)量符合要求,維護(hù)行業(yè)的整體信譽(yù)。
在不同行業(yè)的行規(guī)規(guī)范中,多會(huì)寫明“公同稟究”或與之同義文字,意指對(duì)于行業(yè)內(nèi)的違規(guī)行為的裁斷會(huì)稟官處理,同業(yè)內(nèi)的爭(zhēng)端解決決非在行會(huì)內(nèi)部執(zhí)行私罰,而是會(huì)報(bào)官立案。光緒三十年湘鄉(xiāng)雜貨店條規(guī)中規(guī)定“如有偷漏,將力扣除,不服公同稟究”,而巴陵南貨店則記為“公同報(bào)會(huì)稟官究治”。在爭(zhēng)端的處理方式上,除依據(jù)法律外,地方官府通常會(huì)先按行規(guī)處理。這就使得各行業(yè)所訂立的行規(guī),成為事實(shí)上的法律規(guī)范,具有法律同等約束力。
在中國(guó)古代沒(méi)有專門的商法典規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的情況下,行會(huì)自愿形成、自覺(jué)制定的行規(guī),自發(fā)維持商業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)秩序。政府制定的質(zhì)檢管理法律規(guī)范并不能涵蓋民間各行各業(yè)的生產(chǎn),也不能完全適應(yīng)不同行業(yè)的產(chǎn)品特點(diǎn)。行會(huì)的自我約束以及對(duì)于自身產(chǎn)品質(zhì)量的自發(fā)管理,就成為政府質(zhì)檢管理的補(bǔ)充方式,從而形成了一種國(guó)有條律、民有私約的共治形式。
質(zhì)檢體制脫離傳統(tǒng)桎梏開始向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變。民間的生產(chǎn)在明清時(shí)期有較大發(fā)展,但是民間對(duì)政府差役的服從義務(wù)一直存在,只不過(guò)賦役的方式在改變。明代初期,政府通過(guò)強(qiáng)制力在短期內(nèi)以一種不計(jì)成本的方式提升質(zhì)量,但是這種方式在成本付出殆盡后,顯示出不可持續(xù)性。明代中后期官營(yíng)手工作坊出現(xiàn)大量逃工和消極怠工的情況,制造鄭和下西洋時(shí)所乘坐寶船的龍江船廠的船戶,原本有四百多戶,到嘉靖二十年只有二百四十五戶,至三十年則不到兩百戶。工匠的嚴(yán)重缺乏最終使官營(yíng)手工業(yè)生產(chǎn)日益癱瘓,官府制定嚴(yán)格的懲罰措施,也沒(méi)能阻止工匠的相繼逃遁。政府的強(qiáng)制專業(yè)化分工方式,一度使我國(guó)的產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)到高峰,但是以服務(wù)統(tǒng)治階級(jí)和維持社會(huì)秩序?yàn)槟康慕⑵饋?lái)的強(qiáng)制性專業(yè)分工,在明中期開始逐步淡化。清順治二年(1645年),匠籍制度徹底廢除,并將班匠銀攤?cè)氲禺€。但是,統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)的人身依附關(guān)系沒(méi)有得到根本的改變。民間工匠依舊要承擔(dān)官府差役義務(wù),道光三十年長(zhǎng)沙裱糊業(yè)行規(guī)記載:“每逢各憲差務(wù),或設(shè)計(jì)悄逃,或恃強(qiáng)抗玩,徘徊觀望,趨利避公,使各店盡思效尤,則差務(wù)又誰(shuí)承辦”。可以看出,民間對(duì)官府差役命令依然存在強(qiáng)烈的抵觸,不得已需要行規(guī)來(lái)應(yīng)對(duì)官府差役的強(qiáng)制執(zhí)行。官府在采辦采買上的惡意壓價(jià)行為,使得官府購(gòu)買成為對(duì)民間的直接剝削,“其余節(jié)年辦解紅黃熟銅、銀朱、桐油、明礬……市價(jià)與原領(lǐng)準(zhǔn)銷部?jī)r(jià),盈絀無(wú)幾”。這給民間工商業(yè)帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān),民間生產(chǎn)難以在積累基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大。
與此同時(shí),大量的手工業(yè)仍然停留在傳統(tǒng)手工業(yè)制品的生產(chǎn)上,如清末的茶葉、絲織、瓷器,仍是以個(gè)人技藝來(lái)主導(dǎo)生產(chǎn)的進(jìn)行,而未引進(jìn)工業(yè)化的機(jī)器進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的大生產(chǎn)。舊式行會(huì)雖然通過(guò)行規(guī)限制了偽濫造假的行為,卻排斥外來(lái)競(jìng)爭(zhēng),維護(hù)行業(yè)的共有利益。光緒六年5月28日《申報(bào)》記載天津鞋業(yè)聲明:“現(xiàn)在大家公議靴鞋價(jià)目,定價(jià)劃一。”這使得即使通過(guò)生產(chǎn)率的提升能夠降低價(jià)格,但在統(tǒng)一價(jià)格的規(guī)定下,生產(chǎn)者缺乏有效的激勵(lì)去改進(jìn)工藝。
在明清兩代閉關(guān)鎖國(guó)政策的影響下,西方科學(xué)技術(shù)被排斥在外,我國(guó)生產(chǎn)力的發(fā)展始終受限,傳統(tǒng)政府質(zhì)檢管理也只能伴隨著經(jīng)濟(jì)制度的延續(xù)而延續(xù)。直到中國(guó)在西方資本主義國(guó)家的侵略下被迫對(duì)外開放,才逐步通過(guò)學(xué)習(xí)和引進(jìn)資本主義國(guó)家的生產(chǎn)方式,建立更有效率的組織形式,質(zhì)檢體制才被動(dòng)地從傳統(tǒng)向現(xiàn)代演變。通過(guò)對(duì)西方科學(xué)技術(shù)的學(xué)習(xí),傳統(tǒng)政府質(zhì)檢管理在保留傳統(tǒng)管理手段的基礎(chǔ)上,開始向現(xiàn)代技術(shù)化方向轉(zhuǎn)變。
四、民國(guó)時(shí)期:與現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)和主權(quán)國(guó)家相適應(yīng)的質(zhì)檢體制的誕生與萌芽
清朝末期,西方資本輸入沖擊了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)模式,中國(guó)資本主義工業(yè)開始有所發(fā)展。紡織機(jī)器逐步取代了傳統(tǒng)的紡車,面粉工廠逐步取代了傳統(tǒng)的磨坊,工業(yè)化大生產(chǎn)逐步取代傳統(tǒng)的手工生產(chǎn)方式,舊制度已經(jīng)不適應(yīng)新式工廠的出現(xiàn)和資本勞動(dòng)組合方式帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)模式的變化。隨著現(xiàn)代科學(xué)和工業(yè)化大生產(chǎn)的引進(jìn)和發(fā)展,我國(guó)質(zhì)檢體制也在悄然發(fā)生變化,逐漸演變?yōu)榻⒃诳茖W(xué)和試驗(yàn)基礎(chǔ)上,與現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)和主權(quán)國(guó)家相適應(yīng)的質(zhì)檢體制,順應(yīng)了世界工業(yè)化的浪潮,奠定了現(xiàn)代質(zhì)檢管理體系建立的基礎(chǔ)。
建立以科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代質(zhì)檢體制。現(xiàn)代化大工業(yè)生產(chǎn)決定了需要同步建立與之相適應(yīng)的具有現(xiàn)代化、專業(yè)化性質(zhì)的質(zhì)檢體制。這一時(shí)期通過(guò)引進(jìn)國(guó)外技術(shù)和方法,開始建立適應(yīng)工業(yè)化生產(chǎn)的質(zhì)檢服務(wù)技術(shù)機(jī)構(gòu)。首先,引進(jìn)了工業(yè)化國(guó)家的計(jì)量和標(biāo)準(zhǔn)管理體制。清光緒三十四年(1908年),清政府農(nóng)商部設(shè)立度量衡權(quán)衡局,成為首個(gè)區(qū)別于古代社會(huì)的具有現(xiàn)代化意義的計(jì)量機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)向法國(guó)萬(wàn)國(guó)權(quán)度局(現(xiàn)稱國(guó)際計(jì)量局)定制鉑銥合金營(yíng)造尺和庫(kù)平兩砝碼原器。此時(shí)引進(jìn)的度量器具有別于傳統(tǒng)的度量衡計(jì)量器具,采用鉑銥合金作權(quán)衡單位量標(biāo)準(zhǔn),打破了我國(guó)延續(xù)千年的度量衡舊制,使之與國(guó)際米制銜接。1928年、1929年,南京國(guó)民政府相繼頒布《權(quán)度標(biāo)準(zhǔn)方案》和《度量衡法》,1929年成立全國(guó)度量衡局,負(fù)責(zé)全國(guó)度量衡統(tǒng)一事宜,職能包括度量衡制度的制定以及度量衡器具的制造、檢定和認(rèn)證。1931年,成立工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì),歸屬度量衡局統(tǒng)一管理,主要負(fù)責(zé)以權(quán)度標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ),擬定我國(guó)工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在民國(guó)形勢(shì)復(fù)雜、戰(zhàn)禍連連的時(shí)代背景下,我國(guó)工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建立多是以吸收、引進(jìn)和翻譯他國(guó)標(biāo)準(zhǔn)為我所用。截至1943年6月,共征集國(guó)外工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)18278種(包括譯述類3833種),編定擬議國(guó)內(nèi)工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)759種。
傳統(tǒng)的質(zhì)檢管理是簡(jiǎn)單度量與主觀判斷的結(jié)合,現(xiàn)代技術(shù)手段對(duì)質(zhì)量進(jìn)行的管理是建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上,包括基于數(shù)理化等實(shí)驗(yàn)科學(xué)所產(chǎn)生的技術(shù)檢定手段。當(dāng)時(shí)的民國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到傳統(tǒng)質(zhì)檢手段無(wú)法滿足現(xiàn)代工業(yè)化生產(chǎn)的需求,1928年南京國(guó)民政府時(shí)期,工商部部長(zhǎng)孔祥熙為發(fā)展工業(yè)呈請(qǐng)國(guó)民政府籌設(shè)工業(yè)試驗(yàn)所,呈文言及國(guó)貨質(zhì)量堪憂:“但國(guó)貨之真?zhèn)危圃熘畠?yōu)劣,既非目力所能鑒別,亦非徒手所能分析,勢(shì)不能不借助于精密之儀器及純粹之藥品。”提升我國(guó)質(zhì)量的方法,在于以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)建立專門質(zhì)量試驗(yàn)機(jī)構(gòu)。1930年,我國(guó)首個(gè)具備現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的專業(yè)化技術(shù)機(jī)構(gòu)——工業(yè)試驗(yàn)所正式建立,下設(shè)工業(yè)原料分析室、汽車染料試驗(yàn)室、機(jī)械設(shè)計(jì)室等17個(gè)試驗(yàn)室,還有纖維實(shí)驗(yàn)場(chǎng)、純粹化學(xué)藥品制造實(shí)驗(yàn)廠、電工儀器實(shí)驗(yàn)廠等11個(gè)實(shí)驗(yàn)工廠以及3個(gè)推廣改良工作站。至1941年2月,該所研究、改良和推廣的項(xiàng)目達(dá)到346項(xiàng)。
可以看到,民國(guó)時(shí)期質(zhì)檢管理中的技術(shù)性特征已經(jīng)十分明顯。此時(shí)的民國(guó)政府,通過(guò)引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備,開始探索建立自己的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu),通過(guò)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的研究促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量的發(fā)展。
建立與主權(quán)國(guó)家相適應(yīng)的出入境檢驗(yàn)檢疫體系。1927年南京國(guó)民政府成立前,我國(guó)并沒(méi)有出現(xiàn)真正意義上的由主權(quán)國(guó)家負(fù)責(zé)管理的口岸檢驗(yàn)檢疫制度。1929年上海商品檢驗(yàn)局成立以前,我國(guó)出口商品時(shí)常由于沒(méi)有通過(guò)國(guó)際認(rèn)可的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)而遭到禁止入境。雖然上海從1864年開始有了進(jìn)出口商品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu),如上海棉業(yè)商人自主成立的上海棉花檢查局、英國(guó)勞合氏公司代理人成立的上海仁記洋行,1873年上海還設(shè)立了我國(guó)最早的出入境衛(wèi)生檢疫機(jī)構(gòu)。但對(duì)國(guó)家主體而言,亟需建立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)我國(guó)的進(jìn)出口商品質(zhì)量,維護(hù)我國(guó)商品在國(guó)際上的聲譽(yù),保障我國(guó)國(guó)門安全。在這樣的歷史背景下,南京國(guó)民政府工商部頒布我國(guó)最早的現(xiàn)代意義的進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法規(guī)《商品檢驗(yàn)局暫行章程》和《商品出口檢驗(yàn)暫行規(guī)則》,并于1929年設(shè)立上海商品檢驗(yàn)局,標(biāo)志著國(guó)民政府正式對(duì)進(jìn)出口商品進(jìn)行法制化的統(tǒng)一管理。動(dòng)植物檢疫早期是一個(gè)單獨(dú)的部門即“毛革肉類出口檢查所”,1930年正式劃歸商品檢驗(yàn)局負(fù)責(zé)。衛(wèi)生檢疫在國(guó)民政府成立前一直是海關(guān)的下屬職能,1930年7月1日,南京國(guó)民政府從分屬于各大港口的海關(guān)收回衛(wèi)生檢疫的職能,在上海正式成立了“全國(guó)海港檢疫管理處”。至此,分散在全國(guó)各地、各自為政的檢疫所,正式成為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu),代表國(guó)家行使具有主權(quán)性質(zhì)的出入境檢驗(yàn)檢疫職能。
市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的現(xiàn)代質(zhì)檢體制機(jī)制。市場(chǎng)和社會(huì)作為質(zhì)檢管理重要參與方,是質(zhì)檢體制機(jī)制順暢運(yùn)行的保障。充分利用社會(huì)組織力量以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用,是有效減少政府監(jiān)管成本的重要方法。因此,民國(guó)政府仿照工業(yè)化國(guó)家,建立商會(huì)及同業(yè)公會(huì)組織管理模式。1914年9月12日頒布的《商會(huì)法》對(duì)商會(huì)自治權(quán)利進(jìn)行規(guī)定,之后的南京國(guó)民政府基于自身利益的考慮將商會(huì)置于政府行政管制之下,沒(méi)有賦予其過(guò)多的自治權(quán)。但是,國(guó)民政府給予比商會(huì)組織更低一層次的同業(yè)公會(huì)相當(dāng)大的自治權(quán)利。南京國(guó)民政府先后于1929年8月、1930年1月頒布《工商同業(yè)公會(huì)法》和《工商同業(yè)公會(huì)法施行細(xì)則》,均詳細(xì)規(guī)定了同業(yè)公會(huì)內(nèi)部管理辦法,特別是規(guī)定了同業(yè)公會(huì)的職責(zé)就是“維持同業(yè)公共利益,矯正營(yíng)業(yè)上之弊害為宗旨”。由此確立同業(yè)公會(huì)為社會(huì)質(zhì)量監(jiān)管的重要參與方,是質(zhì)檢體制的重要補(bǔ)充。在市場(chǎng)方面,辛亥革命以后,“民主共和”和“實(shí)業(yè)救國(guó)”成為當(dāng)時(shí)最流行的兩大思潮,民國(guó)政府鋼鐵制造、機(jī)械制造、化工等重工業(yè)由國(guó)家創(chuàng)設(shè)并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理,輕工業(yè)準(zhǔn)許民間自由發(fā)展。在該政策的鼓勵(lì)下,以榮氏兄弟、劉鴻生、張謇等為代表的愛(ài)國(guó)實(shí)業(yè)家,創(chuàng)辦面粉廠、紡織公司、火柴公司、搪瓷廠等。這些民族企業(yè)多半有聞名遐邇的品牌,劉鴻生為與日本“龍牌”水泥競(jìng)爭(zhēng)而生產(chǎn)“象牌”水泥,范旭東為與英國(guó)純堿競(jìng)爭(zhēng)而生產(chǎn)“紅三角”“紅五星”牌純堿,在1926年美國(guó)費(fèi)城萬(wàn)國(guó)博覽會(huì)上榮獲金質(zhì)獎(jiǎng)?wù)拢?934年純堿銷售量占據(jù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)55%的份額,超過(guò)一直處于純堿銷售領(lǐng)先地位的英國(guó)卜內(nèi)門洋堿公司。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用下,企業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量水平不斷提升,成為促進(jìn)質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力量。
自此,中國(guó)開始納入國(guó)際化分工當(dāng)中,引入西方工業(yè)化生產(chǎn)方式。同時(shí),現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)和主權(quán)國(guó)家基礎(chǔ)上的質(zhì)檢體制機(jī)制得以初創(chuàng),主要表現(xiàn)為:成立維護(hù)主權(quán)國(guó)家所需要的出入境商品檢驗(yàn)、衛(wèi)生檢疫和動(dòng)植物檢疫機(jī)構(gòu),學(xué)習(xí)和引進(jìn)國(guó)外的法律、技術(shù)性管理方式,設(shè)置專業(yè)的質(zhì)檢機(jī)構(gòu),開始采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段對(duì)質(zhì)量進(jìn)行專業(yè)管理。以中國(guó)共產(chǎn)黨人為代表的進(jìn)步力量,在中央蘇維埃政府、陜甘寧邊區(qū)政府、抗日根據(jù)地政府和解放區(qū)政府,設(shè)立了質(zhì)檢工作相關(guān)的政府機(jī)構(gòu),制定了相關(guān)規(guī)范性文件,在計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)等方面開展工作。中華蘇維埃共和國(guó)中央政府設(shè)立的國(guó)民經(jīng)濟(jì)人民委員部,下設(shè)國(guó)有企業(yè)管理局,負(fù)責(zé)度量衡、質(zhì)量檢驗(yàn)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)工作;下設(shè)對(duì)外貿(mào)易局,負(fù)責(zé)進(jìn)出口商品查驗(yàn)工作。這些有益探索積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),為新中國(guó)質(zhì)檢體制打下了基礎(chǔ)。中國(guó)質(zhì)量報(bào) |