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基層官員承受的背鍋風(fēng)險(xiǎn)并非同等地分布于所有領(lǐng)域，而更多地出現(xiàn)在諸如安全生產(chǎn)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及扶貧工作等“中心工作”領(lǐng)域。

從常識(shí)來(lái)看，這些領(lǐng)域的基層官員承擔(dān)的責(zé)任大，被責(zé)難的風(fēng)險(xiǎn)自然就大，但這些責(zé)難到底是如何形成并被轉(zhuǎn)移給基層官員的？

特別是，自上而下的避責(zé)固然依附于縱向權(quán)力關(guān)系，但上級(jí)的權(quán)力優(yōu)勢(shì)并非意味著其可以不受拘束地轉(zhuǎn)移責(zé)難給下級(jí)。

一方面，在行政法治化日益加強(qiáng)的背景下，上級(jí)想要向下轉(zhuǎn)移責(zé)難，必須做到哪怕只是形式上的合理合法。

另一方面，如既有研究表明的，基層官員也并非被動(dòng)地等著“背鍋”；他們也會(huì)盡其所能地規(guī)避可能要承受的責(zé)難。

鑒于有關(guān)領(lǐng)域基層官員承受的背鍋風(fēng)險(xiǎn)具有普遍性.還需要回答的問(wèn)題便是，為何他們的上級(jí)總能找到轉(zhuǎn)移責(zé)難的理由與根據(jù)，而他們雖亦有避責(zé)動(dòng)機(jī)卻往往難以有效避責(zé)，而不得不承受背鍋風(fēng)險(xiǎn)？

雖然避責(zé)在中國(guó)政治和公共管理研究中已非新鮮話題間，但就自上而下避責(zé)的一個(gè)重要后果、也即基層官員承受的背鍋風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制還需更深入和系統(tǒng)的考察。

本文認(rèn)為，基層官員承受的背鍋風(fēng)險(xiǎn)是制度因素與基層環(huán)境因素交織所致。

本文接下來(lái)利用對(duì)Y省基層特種設(shè)備 安全監(jiān)管工作的調(diào)査從經(jīng)驗(yàn)上闡明以上理論解釋。

我國(guó)建立了由法律法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)成的特種設(shè)備安全監(jiān)管體系；其中，法律法規(guī)體系由法律、法規(guī)、規(guī)章、安全技術(shù)規(guī)范（代號(hào)TSG）及（被以上各類法律文件引用的）引用標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成；標(biāo)準(zhǔn)體系則由國(guó)家、行業(yè)、地方（及企業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成——這些標(biāo)準(zhǔn)又有強(qiáng)制性和推薦性之分咽。按照通常理解，基層監(jiān)管無(wú)非適用相應(yīng)法律規(guī)定、執(zhí)行相應(yīng)（主要是強(qiáng)制性）標(biāo)準(zhǔn);但對(duì)于基層監(jiān)管人員而言，這只是工作的一個(gè)方面。特種設(shè)備“對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)具有較大危險(xiǎn)性”的基本屬性決定了一旦發(fā)生事故便難免人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失；這類事故在實(shí)踐中屬于安全生產(chǎn)（責(zé)任）事故范疇。因此，特種設(shè)備安全監(jiān)管并非僅是一項(xiàng)技術(shù)或市場(chǎng)監(jiān)管,還是各級(jí)政府安全生產(chǎn)工作的重要構(gòu)成部分;基層監(jiān)管人員也就不僅要按章執(zhí)行監(jiān)管,還被要求實(shí)現(xiàn)上級(jí)提出的安全生產(chǎn)任務(wù)與目標(biāo)。

自本世紀(jì)初以來(lái)，安全生產(chǎn)工作一直是國(guó)家治理中的一項(xiàng)優(yōu)先議題,相應(yīng)地一直是地方政府的一項(xiàng)中心工作，為推動(dòng)各級(jí)地方政府做好這項(xiàng)中心工作，運(yùn)用各種量化指標(biāo)、實(shí)行責(zé)任落實(shí)到人做法的目標(biāo)責(zé)任制被逐級(jí)實(shí)施。如既有研究指出的，運(yùn)用量化指標(biāo)的安全生產(chǎn)考核固然能明確責(zé)任，但也可能有其負(fù)功能，即使得地方政府以完成指標(biāo)規(guī)定的任務(wù)了事。但這種理論上可能的負(fù)功能在實(shí)踐中并不是非常明顯這在很大程度上與這個(gè)領(lǐng)域的工作、尤其是事故追責(zé)中隱含的一個(gè)假定有關(guān)，即安全生產(chǎn)事故必定有人為原因，因而一旦出事，必須有人對(duì)之負(fù)責(zé)回。實(shí)踐中的“屬地管理”原則及“屬地責(zé)任”便體現(xiàn)或確認(rèn)了這個(gè)假定和追責(zé)邏輯。因此僅完成量化指標(biāo)規(guī)定的任務(wù)并不能讓地方政府高枕無(wú)憂;至少在理論上，負(fù)有安全生產(chǎn)工作責(zé)任的地方官員唯有在一種情形下能確保自己免于被追責(zé)，即在自己的轄區(qū)內(nèi)“不出事”。這也就能解釋為何如既有研究指出的,處在責(zé)任體系底層的基層政府和官員所要承擔(dān)的往往是不合理甚至不可能實(shí)現(xiàn)的任務(wù)與目標(biāo)。

基層特種設(shè)備安全監(jiān)管人員事實(shí)上就面對(duì)著確保“不出事”的要求。由于任何旨在控制風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管都不可能徹底消除風(fēng)險(xiǎn)，基層監(jiān)管人員不可能確保不出事。如受訪者普遍提及的，上級(jí)并非不清楚這一點(diǎn)——他們很少明確要求確保不出事，但他們會(huì)反復(fù)要求實(shí)現(xiàn)監(jiān)管“全覆蓋”（或'全覆蓋'監(jiān)管）。這種要求既可能在與特種設(shè)備安全有關(guān)的年度或?qū)ｉT工作會(huì)議上提出并以文件形式下發(fā)，從而成為對(duì)基層監(jiān)管工作的常態(tài)要求；還更多地在對(duì)——在重要節(jié)假日或其他重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)到來(lái)之前、節(jié)后復(fù)工復(fù)產(chǎn)之前、其他地方發(fā)生（尤其是重大或較大）生產(chǎn)安全事故之后以及災(zāi)害天氣到來(lái)之前組織開展的——各類專項(xiàng)行動(dòng)的工作部署中被提出雖然對(duì)何謂“全覆蓋”沒(méi)有明確界定——實(shí)踐中的一般理解是確保監(jiān)管覆蓋到轄區(qū)內(nèi)的每一臺(tái)/套設(shè)備，但監(jiān)管人員很清楚其中所隱含的就是確保不出事的要求；他們同樣清楚，提不提要求是上級(jí)的事，上級(jí)提了要求后應(yīng)對(duì)之作何理解、做得到做不到以及如何做便是他們要考慮的事。雖對(duì)之普遍滿腹抱怨且如后文將介紹的多是想方設(shè)法予以應(yīng)付，基層監(jiān)管人員卻并不認(rèn)為上級(jí)的要求只是說(shuō)說(shuō)而已。

基層監(jiān)管要面對(duì)諸多現(xiàn)實(shí)困難。如前文分析概括的，這些困難主要與資源緊張和不確定性這兩個(gè)基層環(huán)境因素有關(guān)。

基層監(jiān)管中的資源緊張首先表現(xiàn)為人手緊張。雖并無(wú)關(guān)于配備多少人員才算足夠的確定標(biāo)準(zhǔn)，但幾乎所有受訪者都抱怨人手不足、人員增加跟不上設(shè)備總量增長(zhǎng)：

“06年特種設(shè)備是六千多臺(tái)，那時(shí)候是八個(gè)人，現(xiàn)在翻了幾番了，已經(jīng)三萬(wàn)多臺(tái)了，人還少了，現(xiàn)在只有六個(gè)人”（訪談?dòng)涗洠?0180705-A局監(jiān)管人員）;

“從二十多年來(lái)都是兩個(gè)人，一直沒(méi)變過(guò)，原來(lái)五百多設(shè)備也是兩個(gè)人，到現(xiàn)在三千了（還是兩個(gè)人）”（訪談?dòng)涗洠?0180711-F局特設(shè)股長(zhǎng)）

在我們調(diào)査的基層局中，一些先期組建的基層市場(chǎng)（與質(zhì)量）監(jiān)管局下轄有在原鎮(zhèn)/街工商所（及食藥監(jiān)所）基礎(chǔ)上組建的市場(chǎng)監(jiān)管所，監(jiān)管所人員在考證后即可從事特種設(shè)備安全監(jiān)管工作;但他們須承接基層局全部職能而非專門負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)管，更重要的是，其中新進(jìn)年輕人員較少且易于流失，現(xiàn)有的主要是原工商（或食藥監(jiān)）所人員，雖然考證不難，但要積累起監(jiān)管工作所需的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于他們而言并不容易，因此監(jiān)管所人員的加入對(duì)于改善人手緊張問(wèn)題所能起到的效果是有限的。

用車緊張也是基層監(jiān)管中的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。Y省于2015年實(shí)施了旨在嚴(yán)格控制公車規(guī)模的改革。雖然在改革中為基層執(zhí)法執(zhí)勤用車設(shè)定了最高的保留比例，但由于這方面用車原本并非公車開支問(wèn)題的主要癥結(jié)所在，因此改革在一定程度上導(dǎo)致或加劇了包括特種設(shè)備安全監(jiān)管在內(nèi)的基層執(zhí)法執(zhí)勤用車緊張：

“我們局里面兩臺(tái)車，不是我們特設(shè)股兩臺(tái)車，一個(gè)局里面都要用，局里面還有個(gè)稽查、打假要開車啊，還有個(gè)計(jì)量啊、質(zhì)量啊、標(biāo)準(zhǔn)啊，也是經(jīng)常有業(yè)務(wù)要下去啊……我們從這里到最邊遠(yuǎn)的一個(gè)鎮(zhèn)有60多公里”（訪談?dòng)涗洠?0180813-1局特設(shè)股長(zhǎng)）”。

最后，掌握設(shè)備有關(guān)信息是有效監(jiān)管的基本前提，但這方面的需求也未必能被很好地滿足。《特種設(shè)備安全法》第三十三條、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第二十五條及《特種設(shè)備使用管理規(guī)則＞（TSG08-2017）第3.1條規(guī)定，設(shè)備在投入使用之前，使用單位應(yīng)向直轄市或設(shè)區(qū)市監(jiān)管部門申請(qǐng)注冊(cè)登記，后者亦可委托其下級(jí)部門、也即基層局受理和辦理登記申請(qǐng)。從而在同一轄區(qū)內(nèi)，有的設(shè)備在基層局注冊(cè)而有的則在上級(jí)監(jiān)管部門注冊(cè)。基層監(jiān)管人員直接掌握前一類設(shè)備有關(guān)信息,但須從信息系統(tǒng)中檢索后一類設(shè)備有關(guān)信息。雖然Y省建有統(tǒng)一的監(jiān)管信息系統(tǒng)，但幾年前的一次系統(tǒng)崩潰加之各市監(jiān)管部門日常信息錄入與維護(hù)中存在的問(wèn)題，使得從中所能檢索到的信息在及時(shí)性、準(zhǔn)確性、全面性和具體性等方面都可能有問(wèn)題（根據(jù)訪談?dòng)涗浾恚?0180813-1局特設(shè)月殳長(zhǎng);20180816-M局特設(shè)股長(zhǎng)；2018O816-N局機(jī)電股長(zhǎng)）。此外，各地或多或少都有一些未依法注冊(cè)登記的設(shè)備，人手不足的基層局無(wú)力持續(xù)、全面地予以排查（根據(jù)訪談.記錄整理：20180809-G局特設(shè)股長(zhǎng)）。上述兩方面問(wèn)題都導(dǎo)致基層監(jiān)管中存在盲點(diǎn)。

基層監(jiān)管中的不確定性首先出自監(jiān)管體系難免的內(nèi)在模糊及不一致。移動(dòng)式壓力容器監(jiān)管中的有關(guān)問(wèn)題就能說(shuō)明這一點(diǎn)。《移動(dòng)式壓力容器安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》（TSGR0005-2011）第5.10（5）條規(guī)定，“禁止移動(dòng)式壓力容器直接向用氣設(shè)備進(jìn)行充裝”。該規(guī)程第2號(hào)修改單加入的第5.17條又規(guī)定，“移動(dòng)式壓力容器臨時(shí)作為固定式壓力容器使用，應(yīng)當(dāng)滿足以下要求：（1）在定期檢驗(yàn)有效期內(nèi)；（2）在滿足消防防火間距等規(guī)定的區(qū)域內(nèi)使用，且有專人操作；（3）制定專門的操作規(guī)程和應(yīng)急預(yù)案，配備必要的應(yīng)急救援裝備”。這兩條規(guī)定在實(shí)踐中便可能不一致。比如，一些使用單位會(huì)用屬于移動(dòng)式壓力容器的氣罐車直接向用氣設(shè)備供氣，這明顯違反上述前一條規(guī)定且會(huì)造成極大安全風(fēng)險(xiǎn)；但使用單位若聲稱氣罐車只是被“臨時(shí)”用作固定式供氣設(shè)備并滿足上述后一條規(guī)定中的三個(gè)條件——這不難做到似乎又算不上違規(guī)。監(jiān)管人員對(duì)此就可能不知如何處理（根據(jù)訪談?dòng)涗浾恚?0180813-1局特設(shè)股長(zhǎng)）。

監(jiān)管人員認(rèn)知與能力的不足亦是基層監(jiān)管中不確定性的一個(gè)重要來(lái)源。根據(jù)特種設(shè)備目錄管理原則，只有滿足相關(guān)法定技術(shù)參數(shù)的設(shè)備才被列入目錄、作為特種設(shè)備加以監(jiān)管。但在現(xiàn)實(shí)中存在著實(shí)際發(fā)揮特種設(shè)備功能但無(wú)任何參數(shù)信息的“上設(shè)備”（如自制鍋爐、簡(jiǎn)易升降裝置等）。要對(duì)這些設(shè)備及其使用準(zhǔn)確定性，即判定是否屬于非法制造和使用情形，需要充分的法律、技術(shù)知識(shí)及監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于許多知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)不那么充分的監(jiān)管人員而言，面對(duì)這類問(wèn)題同樣要犯難（根據(jù)訪談?dòng)涗浾恚?0180706-B局原特設(shè)科長(zhǎng).20180706-B監(jiān)管人員）。

最后,安全監(jiān)管對(duì)監(jiān)管對(duì)象及相關(guān)方施加了直接和現(xiàn)實(shí)的成本，難免遭遇不服從并為此面對(duì)各種不確定性。比如，對(duì)鍋爐和壓力管道等設(shè)備的定期檢驗(yàn)需要（部分）停用設(shè)備并清理相關(guān)附屬部件、排氣排水、升溫或降溫等，為此企業(yè)至少要局部中斷生產(chǎn)，由此形成的損失會(huì)使得一些企業(yè)對(duì)定期檢驗(yàn)?zāi)芡蟿t拖。對(duì)于地方政府而言,生產(chǎn)安全固然重要，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同樣重要。尤其在相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方領(lǐng)導(dǎo)人雖不會(huì)隨意干預(yù)監(jiān)管，但監(jiān)管人員若要對(duì)一些大戶企業(yè)嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)管，還是要顧忌對(duì)“良好營(yíng)商環(huán)境”的影響以及地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此可能的態(tài)度（根據(jù)訪談?dòng)涗浾恚?0180809-G局副局長(zhǎng)）。此夕卜，一般民眾亦可能對(duì)基層監(jiān)管施加影響。比如，對(duì)過(guò)期未檢的住宅樓電梯應(yīng)依法關(guān)停，待檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)合格后方可使用。但一些安全意識(shí)不強(qiáng)、尤其是家中有行動(dòng)不便者的居民可能對(duì)此不理解。我們的一位受訪者就遇到過(guò)這種情況：他們和稽查人員在關(guān)停過(guò)期未檢電梯后不久便接到有關(guān)單位電話稱許多居民投訴不便，無(wú)奈只得“連夜啟封”（根據(jù)訪談?dòng)涗浾恚?0180816-N局機(jī)電股長(zhǎng)）。

身處資源緊張和不確定的基層環(huán)境之中，基層監(jiān)管人員要想法設(shè)法才能履行法定職責(zé)并對(duì)上級(jí)的要求做出反應(yīng),也就是要大量地自由裁量。基于我們的調(diào)査，這些自由裁量可被概括為兩類，即相對(duì)套路化的（Routinized）的區(qū)別監(jiān)管和無(wú)確定形式和內(nèi)容的各種臨場(chǎng)反應(yīng)（Improvises）。

區(qū)別監(jiān)管指對(duì)轄區(qū)內(nèi)設(shè)備及使用單位區(qū)分重點(diǎn)與非重點(diǎn)，并對(duì)重點(diǎn)對(duì)象予以重點(diǎn)監(jiān)管。從字面上來(lái)看，區(qū)別監(jiān)管可被認(rèn)為是依法行事o根據(jù)《特種設(shè)備安全法》第五十七條及《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第五十條的規(guī)定，學(xué)校、幼兒園及醫(yī)院、車站碼頭等多類公眾聚集場(chǎng)所的設(shè)備應(yīng)被重點(diǎn)監(jiān)管。由于各地設(shè)備總量及類型、使用場(chǎng)所分布不同，基層局會(huì)結(jié)合上述規(guī)定及本地實(shí)際進(jìn)一步確定重點(diǎn);這也符合《特種設(shè)備安全現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢査規(guī)則》第五條及TSG08-2017第1.4.3條的規(guī)定。就此而言，區(qū)別監(jiān)管應(yīng)屬于“被授予的自由裁量"（DiscretionasGranted）。但對(duì)于理解基層監(jiān)管而言更重要的還是“被運(yùn)用的自由裁量"（DiscretionasUsed）,即上述法律規(guī)定具體是被如何落實(shí)的①。對(duì)此可用相關(guān)基層局的工作開展情況加以說(shuō)明。

據(jù)N局受訪者介紹及該局《2018年特種設(shè)備安全監(jiān)察工作計(jì)劃》顯示，在當(dāng)年該局轄區(qū)內(nèi)430家單位使用的共計(jì)6千余臺(tái)/套設(shè)備中，被列為重點(diǎn)的有38家單位使用的共計(jì)200余臺(tái)/套設(shè)備;對(duì)其余設(shè)備釆用抽査方式監(jiān)管，抽查比例“不低于25%”。鑒于所謂重點(diǎn)監(jiān)管只是確保每年少數(shù)幾次的現(xiàn)場(chǎng)檢査——“至少一次，（工作計(jì)劃）規(guī)定是一次但其實(shí)起碼是兩次以上”（訪談?dòng)涗洠?0180816-N局機(jī)電股長(zhǎng)），對(duì)被抽查到的其他設(shè)備的現(xiàn)場(chǎng)檢查頻次可能更低。其他基層局的情況與N局差不多。其中表現(xiàn)較好的如I局，據(jù)稱每年現(xiàn)?場(chǎng)檢査能覆蓋到設(shè)備總量的4~5成（訪及記錄：20180813-1局特設(shè)股長(zhǎng)）。而A局《2018年上半年特種設(shè)備安全監(jiān)察工作總結(jié)》和K局《2018年1?6月份特種設(shè)備安全生產(chǎn)工作總結(jié)》則表明，這兩個(gè)基層局各自現(xiàn)場(chǎng)檢查覆蓋比例可能要低很多——A局人員“共巡査（使用）單位460家，檢査特種設(shè)備1071臺(tái)”（轄區(qū)內(nèi)同期設(shè)備總量為38870臺(tái)/套）；K局人員“發(fā)出檢査記錄72份、（監(jiān)察）指令書40份”（轄區(qū)內(nèi)同期設(shè)備總量為2475臺(tái)/套）。從上述數(shù)據(jù)中雖不能形成對(duì)區(qū)別監(jiān)管效果的全面認(rèn)識(shí),但可以得出一個(gè)直觀的結(jié)論，即大量設(shè)備實(shí)際處在監(jiān)管所能及的范圍之外。

基層監(jiān)管人員的各種臨場(chǎng)反應(yīng)更明顯地表現(xiàn)了基層監(jiān)管的自由裁量特征。首先,受制于資源緊張及監(jiān)管人員自身能力不足,基層監(jiān)管難免有不那么嚴(yán)格的時(shí)候。如受訪者告訴我們，電梯檢查最多可涉及二十多個(gè)項(xiàng)目，但若時(shí)間緊任務(wù)重就只會(huì)檢查幾個(gè)主要項(xiàng)目（根據(jù)訪談?dòng)涗浾恚?0180706-B局原特設(shè)科長(zhǎng)）；受訪的G局副局長(zhǎng)亦坦言，其雖持證且經(jīng)常參加現(xiàn)場(chǎng)檢查工作，但技能和經(jīng)驗(yàn)不足，有很多問(wèn)題發(fā)現(xiàn)不了（根據(jù)訪談?dòng)涗浾恚?0180809-G局副局長(zhǎng)）。其次，面對(duì)有著各種目的及能力、策略的監(jiān)管對(duì)象與相關(guān)方，監(jiān)管人員更要靈活行事。雖然因有關(guān)單位一個(gè)電話就將被關(guān)停電梯“連夜啟封”并非常態(tài)，監(jiān)管人員、尤其是年輕人員對(duì)不嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)管會(huì)給自己帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也很敏感（根據(jù)訪談?dòng)涗浾恚?0180814-K局監(jiān)管人員）,但面對(duì)許多不可控因素，他們最現(xiàn)實(shí)的做法也只能是“具體情況具體分析”（根據(jù)訪談?dòng)涗浾恚?0180813-J局特設(shè)股長(zhǎng)）。最后，上一小節(jié)的介紹表明，即便監(jiān)管“全覆蓋”被理解為對(duì)每臺(tái)/套設(shè)備每年進(jìn)行一次現(xiàn)場(chǎng)檢査，亦是基層監(jiān)管難以企及之事，因此即便上級(jí)反復(fù)要求，監(jiān)管人員也只能想法設(shè)法應(yīng)付：“

（上級(jí)要求）要排查到每一臺(tái)……我們的辦法呢、我們是這樣子的，我們也制定自己的這個(gè)安全檢查文件、實(shí)施文件，我們通過(guò)郵寄、掛號(hào)，掛號(hào)信發(fā)到（使用單位）讓他自查，有什么情況再反饋給我，如果沒(méi)有反饋的話，說(shuō)明他自己自查，沒(méi)有存在什么安全隱患，如果他反饋回來(lái)存在安全隱患，我們肯定也到現(xiàn)?場(chǎng)……我們只能這樣，如果你真的是靠?jī)扇齻€(gè)人，兩三千臺(tái)設(shè)備，每一臺(tái)（都）到（現(xiàn)場(chǎng)）的話，一年也查不完”（訪及記錄：20180813-1局特設(shè)股長(zhǎng)）。

上級(jí)對(duì)基層監(jiān)管中的自由裁量并非不知情,但他們也了解監(jiān)管人員面對(duì)的現(xiàn)實(shí)困難，更重要的是,特種設(shè)備事故是小概率事件，基層監(jiān)管中的自由裁量通常不會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重后果，因此他們對(duì)此通常不會(huì)干預(yù)。但在現(xiàn)實(shí)中，小概率事件也有發(fā)生的時(shí)候，而一旦出事就要追責(zé)，此時(shí)基層監(jiān)管人員便要首當(dāng)其沖。

一方面，上級(jí)對(duì)監(jiān)管“全覆蓋”的反復(fù)要求既表明了對(duì)特種設(shè)備安全工作的重視,也是就此所做的工作部署，無(wú)論有意還是無(wú)意都起到了事前卸責(zé)的效果。如已指出的，在上級(jí)提出要求后，做得到做不到以及如何做就是基層監(jiān)管人員所要考慮的事。因資源緊張不可能做到“全覆蓋”在平時(shí)可被理解,但在出事后并不能成為免責(zé)的理由。只要沒(méi)做到“全覆蓋”就可能被判定為“監(jiān)管不到位”進(jìn)而被追責(zé)——畢竟法律只規(guī)定了要對(duì)某些場(chǎng)所的設(shè)備重點(diǎn)監(jiān)管而并未規(guī)定可對(duì)哪些設(shè)備不予監(jiān)管。鑒于大量設(shè)備實(shí)際處在監(jiān)管所能及的范圍之外且無(wú)人能確保這些設(shè)備“不出事”，不難想見監(jiān)管人員為此要承受的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，監(jiān)管人員的各種臨場(chǎng)反應(yīng)雖同樣可能是不得已而為之，但亦難以根據(jù)法律被解釋和正當(dāng)化甚至可能有悖法律規(guī)定，若不出事好說(shuō)，在事故調(diào)査中只會(huì)被視作失職瀆職的表現(xiàn)。如受訪者在提及難以對(duì)某些大戶企業(yè)嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)管時(shí)所說(shuō)的，“不出事就你好我好大家好，出了事，我們這些具體的工作人員就要背責(zé)任的”（訪談?dòng)涗洠?O18O8O9-G局副局長(zhǎng)）；在我們調(diào)査前不久，這位受訪者所在轄區(qū)內(nèi)的一家大型企業(yè)就發(fā)生過(guò)一起安全事故，而當(dāng)時(shí)該企業(yè)有四十多條管道處于過(guò)期未檢狀態(tài)，這位受訪者與其手下的特設(shè)股長(zhǎng)在得到消息后可謂如坐針氈，所幸事故與特種設(shè)備無(wú)關(guān)。

即便只是為了避責(zé)，基層監(jiān)管人員也會(huì)盡可能地嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管。但就避責(zé)而言“并無(wú)事實(shí)、唯有闡釋（Interpretations）”咿。監(jiān)管人員自認(rèn)為已嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管只是對(duì)其監(jiān)管行為的自我闡釋，能否因此免責(zé)取決于上級(jí)對(duì)其行為及事故原因作何闡釋。既然基層監(jiān)管——借用Lipsky的話來(lái)說(shuō)——“不可能以某種理想意義上的方式進(jìn)行”，從中總能找到哪怕是在局內(nèi)人看來(lái)不能被理解的追責(zé)理由與根據(jù)。比如，C局轄區(qū)內(nèi)曾有某企業(yè)違規(guī)將一個(gè)柴油儲(chǔ)罐改造為鍋爐燃料油供應(yīng)源，在由無(wú)資質(zhì)人員對(duì)儲(chǔ)罐進(jìn)行電焊作業(yè)時(shí)，電焊火花濺入相鄰的存有柴油的儲(chǔ)罐內(nèi)，導(dǎo)致其中爆炸性混合氣體發(fā)生爆炸進(jìn)而引發(fā)火災(zāi)，造成了一起較大事故（根據(jù)《C區(qū)'xxx'較大xxx事故調(diào)查報(bào)告》整理）。在該起事故中，涉事柴油儲(chǔ)罐不屬于特種設(shè)備,電焊作業(yè)亦與特種設(shè)備安全監(jiān)管無(wú)關(guān)，但鍋爐屬于特種設(shè)備，且不幸的是這個(gè)鍋爐過(guò)期未檢。但且不論這個(gè)過(guò)期未檢的鍋爐與事故有無(wú)因果關(guān)系，據(jù)C局副局長(zhǎng)稱，他們從該鍋爐檢驗(yàn)合格期到期前45天起，就一再通過(guò)電話、函件等方式通知企業(yè)主按時(shí)申請(qǐng)定期檢驗(yàn)，并在一再督促未果后派員現(xiàn)場(chǎng)檢查，但因彼時(shí)該企業(yè)處于停產(chǎn)狀態(tài)、大門緊閉，監(jiān)管人員未能進(jìn)入廠區(qū)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查執(zhí)法；在該副局長(zhǎng)看來(lái)，他們已盡可能地嚴(yán)格依法執(zhí)行了監(jiān)管，但時(shí)任鍋爐壓力容器科長(zhǎng)仍被以“明知涉事企業(yè)鍋爐超期未檢，未依法實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法”為由給予了行政記過(guò)處分（根據(jù)訪談.記錄整理:20180709-C局副局長(zhǎng)）。

基于以上介紹，我們不難理解基層監(jiān)管人員為何對(duì)“責(zé)任邊界”問(wèn)題極為上心，也不難想見他們很難有明確的責(zé)任邊界。我們的一位受訪者曽向前來(lái)檢査工作的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)教該怎樣做才能免于出事后被追責(zé)，但得到的答復(fù)是“只要你們用心做就可以了”（訪談?dòng)涗洠?0180813-1局特設(shè)股長(zhǎng)）；另一位受訪者也向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提出過(guò)類似的問(wèn)題，但也沒(méi)有得到有效答復(fù)：“他（注：上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)）也沒(méi)有辦法解釋，他最后說(shuō)了一句話，為什么要設(shè)置.基層特種設(shè)備監(jiān)察人員，就是為了承擔(dān)責(zé)任，避免不了”（訪談?dòng)涗洠?0180816-N局機(jī)電股長(zhǎng)）。有鑒于此，我們應(yīng)能理解為何有的受訪者會(huì)說(shuō)自己在工作中“如履薄冰”，“唯有希望平安，能在年底工作總結(jié)中寫上一句'今年特種設(shè)備運(yùn)行無(wú)事故'而別無(wú)他求”（訪談.記錄：20180816-M局特設(shè)股長(zhǎng)）。

多個(gè)基層局的受訪者都告訴我們，為解決人手不足問(wèn)題,領(lǐng)導(dǎo)會(huì)動(dòng)員局內(nèi)其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員——在一些市場(chǎng)（與質(zhì)量）監(jiān)管局還包括轄下監(jiān)管所人員——報(bào)考監(jiān)察員證，以在需要時(shí)起碼能有人湊數(shù),但對(duì)此或是應(yīng)者寥寥，或是迫于壓力不得不報(bào)考卻故意考不過(guò)——受訪者普遍認(rèn)為通過(guò)考試不難,尤其是新進(jìn)人員既然考得上公務(wù)員不可能通不過(guò)這個(gè)考試。

之所以如此，便是因?yàn)椴怀肿C便不能負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)管,也就無(wú)需為此承受風(fēng)險(xiǎn)。這種普遍的心態(tài)加之基層待遇不高、職業(yè)發(fā)展天花板明顯，造成了許多基層局都面臨的人員、尤其是年輕人員流失及由此而來(lái)的隊(duì)伍老化問(wèn)題。

鑒于有效且可持續(xù)的基層治理能力建設(shè)對(duì)于長(zhǎng)治久安不可或缺，而敢擔(dān)當(dāng)能作為的基層官員又是基層治理能力的重要構(gòu)成要素，如何減小基層官員的背鍋風(fēng)險(xiǎn)便不僅關(guān)系到這些官員的自身利益,更關(guān)系到國(guó)家治理所能取得的成效，因此在實(shí)踐中應(yīng)予以高度重視。