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計量論壇

標題: 背鍋風險由何而來？學者聚焦特種設備安全監管 [打印本頁]

作者: 八一八 時間: 2020-8-30 22:13
標題: 背鍋風險由何而來？學者聚焦特種設備安全監管
近日，《公共管理學報》的一篇新文章《基層官員的背鍋風險由何而來——聚焦于基層特種設備安全監管的研究》引發關注。

作者李賀樓(1987-).畢業于清華大學，博士。華南理工大學公共管理學院副研究員，研究方向：地方政府(部門)運作，基層矛盾與沖突治理。

來源：《公共管理學報》

基金：教育部社會科學研究重大課題攻關項目(16JZD026)；中央高校基本科研業務費資助項目(XYMS201913)；

關鍵詞：避責(責難轉移); 背鍋; 基層官員; 特種設備; 安全監管；

特摘錄如下：

對官員的責難(Blame)及由此引發的官員避責 (Blame Avoidance)現象具有跨體制的普遍性。

基層官員承受的背鍋風險并非同等地分布于所有領域，而更多地出現在諸如安全生產監管、環境保護、維護社會穩定以及扶貧工作等“中心工作”領域。

從常識來看，這些領域的基層官員承擔的責任大，被責難的風險自然就大，但這些責難到底是如何形成并被轉移給基層官員的？

特別是，自上而下的避責固然依附于縱向權力關系，但上級的權力優勢并非意味著其可以不受拘束地轉移責難給下級。

一方面，在行政法治化日益加強的背景下，上級想要向下轉移責難，必須做到哪怕只是形式上的合理合法。

另一方面，如既有研究表明的，基層官員也并非被動地等著“背鍋”；他們也會盡其所能地規避可能要承受的責難。

鑒于有關領域基層官員承受的背鍋風險具有普遍性.還需要回答的問題便是，為何他們的上級總能找到轉移責難的理由與根據，而他們雖亦有避責動機卻往往難以有效避責，而不得不承受背鍋風險？

雖然避責在中國政治和公共管理研究中已非新鮮話題間，但就自上而下避責的一個重要后果、也即基層官員承受的背鍋風險的形成機制還需更深入和系統的考察。

本文認為，基層官員承受的背鍋風險是制度因素與基層環境因素交織所致。

本文接下來利用對Y省基層特種設備安全監管工作的調査從經驗上闡明以上理論解釋。

上級的監管“全覆蓋”要求

我國建立了由法律法規體系和標準體系構成的特種設備安全監管體系；其中，法律法規體系由法律、法規、規章、安全技術規范（代號TSG）及（被以上各類法律文件引用的）引用標準構成；標準體系則由國家、行業、地方（及企業）標準構成——這些標準又有強制性和推薦性之分咽。按照通常理解，基層監管無非適用相應法律規定、執行相應（主要是強制性）標準;但對于基層監管人員而言，這只是工作的一個方面。特種設備“對人身和財產具有較大危險性”的基本屬性決定了一旦發生事故便難免人員傷亡和財產損失；這類事故在實踐中屬于安全生產（責任）事故范疇。因此，特種設備安全監管并非僅是一項技術或市場監管,還是各級政府安全生產工作的重要構成部分;基層監管人員也就不僅要按章執行監管,還被要求實現上級提出的安全生產任務與目標。

自本世紀初以來，安全生產工作一直是國家治理中的一項優先議題,相應地一直是地方政府的一項中心工作，為推動各級地方政府做好這項中心工作，運用各種量化指標、實行責任落實到人做法的目標責任制被逐級實施。如既有研究指出的，運用量化指標的安全生產考核固然能明確責任，但也可能有其負功能，即使得地方政府以完成指標規定的任務了事。但這種理論上可能的負功能在實踐中并不是非常明顯這在很大程度上與這個領域的工作、尤其是事故追責中隱含的一個假定有關，即安全生產事故必定有人為原因，因而一旦出事，必須有人對之負責回。實踐中的“屬地管理”原則及“屬地責任”便體現或確認了這個假定和追責邏輯。因此僅完成量化指標規定的任務并不能讓地方政府高枕無憂;至少在理論上，負有安全生產工作責任的地方官員唯有在一種情形下能確保自己免于被追責，即在自己的轄區內“不出事”。這也就能解釋為何如既有研究指出的,處在責任體系底層的基層政府和官員所要承擔的往往是不合理甚至不可能實現的任務與目標。

基層特種設備安全監管人員事實上就面對著確保“不出事”的要求。由于任何旨在控制風險的監管都不可能徹底消除風險，基層監管人員不可能確保不出事。如受訪者普遍提及的，上級并非不清楚這一點——他們很少明確要求確保不出事，但他們會反復要求實現監管“全覆蓋”（或'全覆蓋'監管）。這種要求既可能在與特種設備安全有關的年度或專門工作會議上提出并以文件形式下發，從而成為對基層監管工作的常態要求；還更多地在對——在重要節假日或其他重要時間節點到來之前、節后復工復產之前、其他地方發生（尤其是重大或較大）生產安全事故之后以及災害天氣到來之前組織開展的——各類專項行動的工作部署中被提出雖然對何謂“全覆蓋”沒有明確界定——實踐中的一般理解是確保監管覆蓋到轄區內的每一臺/套設備，但監管人員很清楚其中所隱含的就是確保不出事的要求；他們同樣清楚，提不提要求是上級的事，上級提了要求后應對之作何理解、做得到做不到以及如何做便是他們要考慮的事。雖對之普遍滿腹抱怨且如后文將介紹的多是想方設法予以應付，基層監管人員卻并不認為上級的要求只是說說而已。

基層監管中的現實困難

基層監管要面對諸多現實困難。如前文分析概括的，這些困難主要與資源緊張和不確定性這兩個基層環境因素有關。

基層監管中的資源緊張首先表現為人手緊張。雖并無關于配備多少人員才算足夠的確定標準，但幾乎所有受訪者都抱怨人手不足、人員增加跟不上設備總量增長：

“06年特種設備是六千多臺，那時候是八個人，現在翻了幾番了，已經三萬多臺了，人還少了，現在只有六個人”（訪談記錄：20180705-A局監管人員）;

“從二十多年來都是兩個人，一直沒變過，原來五百多設備也是兩個人，到現在三千了（還是兩個人）”（訪談記錄：20180711-F局特設股長）

在我們調査的基層局中，一些先期組建的基層市場（與質量）監管局下轄有在原鎮/街工商所（及食藥監所）基礎上組建的市場監管所，監管所人員在考證后即可從事特種設備安全監管工作;但他們須承接基層局全部職能而非專門負責特種設備安全監管，更重要的是，其中新進年輕人員較少且易于流失，現有的主要是原工商（或食藥監）所人員，雖然考證不難，但要積累起監管工作所需的知識、技能和經驗，對于他們而言并不容易，因此監管所人員的加入對于改善人手緊張問題所能起到的效果是有限的。

用車緊張也是基層監管中的一個現實問題。Y省于2015年實施了旨在嚴格控制公車規模的改革。雖然在改革中為基層執法執勤用車設定了最高的保留比例，但由于這方面用車原本并非公車開支問題的主要癥結所在，因此改革在一定程度上導致或加劇了包括特種設備安全監管在內的基層執法執勤用車緊張：

“我們局里面兩臺車，不是我們特設股兩臺車，一個局里面都要用，局里面還有個稽查、打假要開車啊，還有個計量啊、質量啊、標準啊，也是經常有業務要下去啊……我們從這里到最邊遠的一個鎮有60多公里”（訪談記錄：20180813-1局特設股長）”。

最后，掌握設備有關信息是有效監管的基本前提，但這方面的需求也未必能被很好地滿足。《特種設備安全法》第三十三條、《特種設備安全監察條例》第二十五條及《特種設備使用管理規則＞（TSG08-2017）第3.1條規定，設備在投入使用之前，使用單位應向直轄市或設區市監管部門申請注冊登記，后者亦可委托其下級部門、也即基層局受理和辦理登記申請。從而在同一轄區內，有的設備在基層局注冊而有的則在上級監管部門注冊。基層監管人員直接掌握前一類設備有關信息,但須從信息系統中檢索后一類設備有關信息。雖然Y省建有統一的監管信息系統，但幾年前的一次系統崩潰加之各市監管部門日常信息錄入與維護中存在的問題，使得從中所能檢索到的信息在及時性、準確性、全面性和具體性等方面都可能有問題（根據訪談記錄整理：20180813-1局特設月殳長;20180816-M局特設股長；2018O816-N局機電股長）。此外，各地或多或少都有一些未依法注冊登記的設備，人手不足的基層局無力持續、全面地予以排查（根據訪談.記錄整理：20180809-G局特設股長）。上述兩方面問題都導致基層監管中存在盲點。

基層監管中的不確定性首先出自監管體系難免的內在模糊及不一致。移動式壓力容器監管中的有關問題就能說明這一點。《移動式壓力容器安全技術監察規程》（TSGR0005-2011）第5.10（5）條規定，“禁止移動式壓力容器直接向用氣設備進行充裝”。該規程第2號修改單加入的第5.17條又規定，“移動式壓力容器臨時作為固定式壓力容器使用，應當滿足以下要求：（1）在定期檢驗有效期內；（2）在滿足消防防火間距等規定的區域內使用，且有專人操作；（3）制定專門的操作規程和應急預案，配備必要的應急救援裝備”。這兩條規定在實踐中便可能不一致。比如，一些使用單位會用屬于移動式壓力容器的氣罐車直接向用氣設備供氣，這明顯違反上述前一條規定且會造成極大安全風險；但使用單位若聲稱氣罐車只是被“臨時”用作固定式供氣設備并滿足上述后一條規定中的三個條件——這不難做到似乎又算不上違規。監管人員對此就可能不知如何處理（根據訪談記錄整理：20180813-1局特設股長）。

監管人員認知與能力的不足亦是基層監管中不確定性的一個重要來源。根據特種設備目錄管理原則，只有滿足相關法定技術參數的設備才被列入目錄、作為特種設備加以監管。但在現實中存在著實際發揮特種設備功能但無任何參數信息的“上設備”（如自制鍋爐、簡易升降裝置等）。要對這些設備及其使用準確定性，即判定是否屬于非法制造和使用情形，需要充分的法律、技術知識及監管經驗。對于許多知識和經驗不那么充分的監管人員而言，面對這類問題同樣要犯難（根據訪談記錄整理：20180706-B局原特設科長.20180706-B監管人員）。

最后,安全監管對監管對象及相關方施加了直接和現實的成本，難免遭遇不服從并為此面對各種不確定性。比如，對鍋爐和壓力管道等設備的定期檢驗需要（部分）停用設備并清理相關附屬部件、排氣排水、升溫或降溫等，為此企業至少要局部中斷生產，由此形成的損失會使得一些企業對定期檢驗能拖則拖。對于地方政府而言,生產安全固然重要，但經濟增長同樣重要。尤其在相對欠發達地區，地方領導人雖不會隨意干預監管，但監管人員若要對一些大戶企業嚴格實施監管，還是要顧忌對“良好營商環境”的影響以及地方領導人對此可能的態度（根據訪談記錄整理：20180809-G局副局長）。此夕卜，一般民眾亦可能對基層監管施加影響。比如，對過期未檢的住宅樓電梯應依法關停，待檢驗機構檢驗合格后方可使用。但一些安全意識不強、尤其是家中有行動不便者的居民可能對此不理解。我們的一位受訪者就遇到過這種情況：他們和稽查人員在關停過期未檢電梯后不久便接到有關單位電話稱許多居民投訴不便，無奈只得“連夜啟封”（根據訪談記錄整理：20180816-N局機電股長）。

基層監管中的自由裁量

身處資源緊張和不確定的基層環境之中，基層監管人員要想法設法才能履行法定職責并對上級的要求做出反應,也就是要大量地自由裁量。基于我們的調査，這些自由裁量可被概括為兩類，即相對套路化的（Routinized）的區別監管和無確定形式和內容的各種臨場反應（Improvises）。

區別監管指對轄區內設備及使用單位區分重點與非重點，并對重點對象予以重點監管。從字面上來看，區別監管可被認為是依法行事o根據《特種設備安全法》第五十七條及《特種設備安全監察條例》第五十條的規定，學校、幼兒園及醫院、車站碼頭等多類公眾聚集場所的設備應被重點監管。由于各地設備總量及類型、使用場所分布不同，基層局會結合上述規定及本地實際進一步確定重點;這也符合《特種設備安全現場監督檢査規則》第五條及TSG08-2017第1.4.3條的規定。就此而言，區別監管應屬于“被授予的自由裁量"（DiscretionasGranted）。但對于理解基層監管而言更重要的還是“被運用的自由裁量"（DiscretionasUsed）,即上述法律規定具體是被如何落實的①。對此可用相關基層局的工作開展情況加以說明。

據N局受訪者介紹及該局《2018年特種設備安全監察工作計劃》顯示，在當年該局轄區內430家單位使用的共計6千余臺/套設備中，被列為重點的有38家單位使用的共計200余臺/套設備;對其余設備釆用抽査方式監管，抽查比例“不低于25%”。鑒于所謂重點監管只是確保每年少數幾次的現場檢査——“至少一次，（工作計劃）規定是一次但其實起碼是兩次以上”（訪談記錄：20180816-N局機電股長），對被抽查到的其他設備的現場檢查頻次可能更低。其他基層局的情況與N局差不多。其中表現較好的如I局，據稱每年現?場檢査能覆蓋到設備總量的4~5成（訪及記錄：20180813-1局特設股長）。而A局《2018年上半年特種設備安全監察工作總結》和K局《2018年1?6月份特種設備安全生產工作總結》則表明，這兩個基層局各自現場檢查覆蓋比例可能要低很多——A局人員“共巡査（使用）單位460家，檢査特種設備1071臺”（轄區內同期設備總量為38870臺/套）；K局人員“發出檢査記錄72份、（監察）指令書40份”（轄區內同期設備總量為2475臺/套）。從上述數據中雖不能形成對區別監管效果的全面認識,但可以得出一個直觀的結論，即大量設備實際處在監管所能及的范圍之外。

基層監管人員的各種臨場反應更明顯地表現了基層監管的自由裁量特征。首先,受制于資源緊張及監管人員自身能力不足,基層監管難免有不那么嚴格的時候。如受訪者告訴我們，電梯檢查最多可涉及二十多個項目，但若時間緊任務重就只會檢查幾個主要項目（根據訪談記錄整理：20180706-B局原特設科長）；受訪的G局副局長亦坦言，其雖持證且經常參加現場檢查工作，但技能和經驗不足，有很多問題發現不了（根據訪談記錄整理：20180809-G局副局長）。其次，面對有著各種目的及能力、策略的監管對象與相關方，監管人員更要靈活行事。雖然因有關單位一個電話就將被關停電梯“連夜啟封”并非常態，監管人員、尤其是年輕人員對不嚴格實施監管會給自己帶來的風險也很敏感（根據訪談記錄整理：20180814-K局監管人員）,但面對許多不可控因素，他們最現實的做法也只能是“具體情況具體分析”（根據訪談記錄整理：20180813-J局特設股長）。最后，上一小節的介紹表明，即便監管“全覆蓋”被理解為對每臺/套設備每年進行一次現場檢査，亦是基層監管難以企及之事，因此即便上級反復要求，監管人員也只能想法設法應付：“

（上級要求）要排查到每一臺……我們的辦法呢、我們是這樣子的，我們也制定自己的這個安全檢查文件、實施文件，我們通過郵寄、掛號，掛號信發到（使用單位）讓他自查，有什么情況再反饋給我，如果沒有反饋的話，說明他自己自查，沒有存在什么安全隱患，如果他反饋回來存在安全隱患，我們肯定也到現?場……我們只能這樣，如果你真的是靠兩三個人，兩三千臺設備，每一臺（都）到（現場）的話，一年也查不完”（訪及記錄：20180813-1局特設股長）。

“如履薄冰”的基層監管人員

上級對基層監管中的自由裁量并非不知情,但他們也了解監管人員面對的現實困難，更重要的是,特種設備事故是小概率事件，基層監管中的自由裁量通常不會帶來嚴重后果，因此他們對此通常不會干預。但在現實中，小概率事件也有發生的時候，而一旦出事就要追責，此時基層監管人員便要首當其沖。

一方面，上級對監管“全覆蓋”的反復要求既表明了對特種設備安全工作的重視,也是就此所做的工作部署，無論有意還是無意都起到了事前卸責的效果。如已指出的，在上級提出要求后，做得到做不到以及如何做就是基層監管人員所要考慮的事。因資源緊張不可能做到“全覆蓋”在平時可被理解,但在出事后并不能成為免責的理由。只要沒做到“全覆蓋”就可能被判定為“監管不到位”進而被追責——畢竟法律只規定了要對某些場所的設備重點監管而并未規定可對哪些設備不予監管。鑒于大量設備實際處在監管所能及的范圍之外且無人能確保這些設備“不出事”，不難想見監管人員為此要承受的風險。另一方面，監管人員的各種臨場反應雖同樣可能是不得已而為之，但亦難以根據法律被解釋和正當化甚至可能有悖法律規定，若不出事好說，在事故調査中只會被視作失職瀆職的表現。如受訪者在提及難以對某些大戶企業嚴格實施監管時所說的，“不出事就你好我好大家好，出了事，我們這些具體的工作人員就要背責任的”（訪談記錄：2O18O8O9-G局副局長）；在我們調査前不久，這位受訪者所在轄區內的一家大型企業就發生過一起安全事故，而當時該企業有四十多條管道處于過期未檢狀態，這位受訪者與其手下的特設股長在得到消息后可謂如坐針氈，所幸事故與特種設備無關。

即便只是為了避責，基層監管人員也會盡可能地嚴格執行監管。但就避責而言“并無事實、唯有闡釋（Interpretations）”咿。監管人員自認為已嚴格執行監管只是對其監管行為的自我闡釋，能否因此免責取決于上級對其行為及事故原因作何闡釋。既然基層監管——借用Lipsky的話來說——“不可能以某種理想意義上的方式進行”，從中總能找到哪怕是在局內人看來不能被理解的追責理由與根據。比如，C局轄區內曾有某企業違規將一個柴油儲罐改造為鍋爐燃料油供應源，在由無資質人員對儲罐進行電焊作業時，電焊火花濺入相鄰的存有柴油的儲罐內，導致其中爆炸性混合氣體發生爆炸進而引發火災，造成了一起較大事故（根據《C區'xxx'較大xxx事故調查報告》整理）。在該起事故中，涉事柴油儲罐不屬于特種設備,電焊作業亦與特種設備安全監管無關，但鍋爐屬于特種設備，且不幸的是這個鍋爐過期未檢。但且不論這個過期未檢的鍋爐與事故有無因果關系，據C局副局長稱，他們從該鍋爐檢驗合格期到期前45天起，就一再通過電話、函件等方式通知企業主按時申請定期檢驗，并在一再督促未果后派員現場檢查，但因彼時該企業處于停產狀態、大門緊閉，監管人員未能進入廠區實施現場檢查執法；在該副局長看來，他們已盡可能地嚴格依法執行了監管，但時任鍋爐壓力容器科長仍被以“明知涉事企業鍋爐超期未檢，未依法實施監管執法”為由給予了行政記過處分（根據訪談.記錄整理:20180709-C局副局長）。

基于以上介紹，我們不難理解基層監管人員為何對“責任邊界”問題極為上心，也不難想見他們很難有明確的責任邊界。我們的一位受訪者曽向前來檢査工作的上級領導請教該怎樣做才能免于出事后被追責，但得到的答復是“只要你們用心做就可以了”（訪談記錄：20180813-1局特設股長）；另一位受訪者也向上級領導提出過類似的問題，但也沒有得到有效答復：“他（注：上級領導）也沒有辦法解釋，他最后說了一句話，為什么要設置.基層特種設備監察人員，就是為了承擔責任，避免不了”（訪談記錄：20180816-N局機電股長）。有鑒于此，我們應能理解為何有的受訪者會說自己在工作中“如履薄冰”，“唯有希望平安，能在年底工作總結中寫上一句'今年特種設備運行無事故'而別無他求”（訪談.記錄：20180816-M局特設股長）。

多個基層局的受訪者都告訴我們，為解決人手不足問題,領導會動員局內其他內設機構人員——在一些市場（與質量）監管局還包括轄下監管所人員——報考監察員證，以在需要時起碼能有人湊數,但對此或是應者寥寥，或是迫于壓力不得不報考卻故意考不過——受訪者普遍認為通過考試不難,尤其是新進人員既然考得上公務員不可能通不過這個考試。

之所以如此，便是因為不持證便不能負責執行監管,也就無需為此承受風險。這種普遍的心態加之基層待遇不高、職業發展天花板明顯，造成了許多基層局都面臨的人員、尤其是年輕人員流失及由此而來的隊伍老化問題。

鑒于有效且可持續的基層治理能力建設對于長治久安不可或缺，而敢擔當能作為的基層官員又是基層治理能力的重要構成要素，如何減小基層官員的背鍋風險便不僅關系到這些官員的自身利益,更關系到國家治理所能取得的成效，因此在實踐中應予以高度重視。

作者: 滄州深呼吸 時間: 2020-8-31 09:49
這個么，不是這個論壇里應該關注的問題。

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